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中(zhong)國新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)電力發展規模領跑全球，但新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)消納也成(cheng)了“老大難(nan)”問題(ti)。國家發改委、國家能(neng)源(yuan)局等出臺了一系列文件，提(ti)出到2020年要基本解決新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)消納問題(ti)。藍(lan)圖已經繪就，接下來就是(shi)考慮如何(he)將(jiang)“一張藍(lan)圖干到底”。

制約(yue)新(xin)能(neng)(neng)源發展(zhan)的因素紛繁，影響消納的原因復雜，本課題組認為(wei)，核(he)心在(zai)于新(xin)能(neng)(neng)源各相關主體的目(mu)標導(dao)向不一(yi)致，甚至相互沖突(tu)，導(dao)致新(xin)能(neng)(neng)源發展(zhan)無法實現理(li)想目(mu)標，難以承(cheng)擔國家能(neng)(neng)源轉型之(zhi)重擔。

根據國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)轉型(xing)的(de)總體(ti)目標，改變包(bao)括地方政府、新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)投資(zi)企(qi)業(ye)、電網企(qi)業(ye)和國(guo)家(jia)主管部門等相(xiang)關(guan)主體(ti)的(de)目標導向(xiang)和約(yue)束(shu)機制，使其相(xiang)互兼容，將有助于破除新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)發展(zhan)的(de)諸多障礙，特別是消納瓶頸，保證新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)行(xing)業(ye)持續(xu)穩(wen)定健康發展(zhan)，盤活國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)轉型(xing)整(zheng)盤棋。

一、“三棄”問題仍然嚴重

截至2018年末，中國(guo)新能源發電(dian)裝機突(tu)破7億千(qian)瓦(wa)，約占(zhan)全球的30%。其中水電(dian)、風電(dian)、光伏裝機分別達到(dao)3.5億、1.8億和1.7億千(qian)瓦(wa)，均居世界首位。總體而言，中國(guo)非化(hua)石(shi)能源發電(dian)裝機占(zhan)比已(yi)達40%，發電(dian)量占(zhan)比接近30%。

伴(ban)隨新(xin)能(neng)源(yuan)如火(huo)如荼發(fa)展的是，大風(feng)(feng)呼(hu)嘯，風(feng)(feng)力發(fa)電機卻停(ting)止了運轉；艷陽(yang)高(gao)照(zhao)，太陽(yang)能(neng)光伏板(ban)卻在空曬“日光浴”。近年(nian)來，在加快新(xin)能(neng)源(yuan)開發(fa)利用的同時，水電、風(feng)(feng)電、光伏發(fa)電出(chu)(chu)現(xian)并(bing)網難(nan)、送(song)出(chu)(chu)難(nan)、消納難(nan)等問題(ti)。

數(shu)據(ju)顯示，2018年(nian)(nian)全年(nian)(nian)棄(qi)水電(dian)(dian)(dian)量(liang)約(yue)691億千瓦(wa)(wa)時，棄(qi)風(feng)電(dian)(dian)(dian)量(liang)277億千瓦(wa)(wa)時，棄(qi)光電(dian)(dian)(dian)量(liang)54.9億千瓦(wa)(wa)時，“三棄(qi)”電(dian)(dian)(dian)量(liang)共約(yue)1023億千瓦(wa)(wa)時，超過同期三峽電(dian)(dian)(dian)站(zhan)的發電(dian)(dian)(dian)量(liang)。2019年(nian)(nian)以來(lai)“三棄(qi)”現象雖有所緩(huan)解，但問題仍不同程度存在(zai)，部分地區形勢(shi)依然嚴峻。

針(zhen)對(dui)社會(hui)各界密切關注的(de)新能(neng)源(yuan)消納(na)問(wen)題，國(guo)家(jia)發(fa)改(gai)委、國(guo)家(jia)能(neng)源(yuan)局把推(tui)動(dong)(dong)新能(neng)源(yuan)高質量發(fa)展、有(you)效(xiao)解(jie)決消納(na)問(wen)題作為重點工作，制定《解(jie)決棄(qi)水棄(qi)風棄(qi)光(guang)問(wen)題實施方(fang)案(an)》（發(fa)改(gai)能(neng)源(yuan)〔2017〕1942號）、《清潔能(neng)源(yuan)消納(na)行動(dong)(dong)計劃（2018—2020年(nian)）》（發(fa)改(gai)能(neng)源(yuan)規〔2018〕1575號），提出到2020年(nian)基本解(jie)決清潔能(neng)源(yuan)消納(na)問(wen)題。目標是清晰的(de)，任務卻是艱難的(de)，如果(guo)新能(neng)源(yuan)各相(xiang)關主體目標導(dao)向相(xiang)互(hu)對(dui)立(li)、相(xiang)互(hu)沖突，約(yue)束機制將目標沖突進一步固化(hua)，通(tong)過(guo)行政(zheng)手段(duan)溝通(tong)和平(ping)衡，終是治標不治本，問(wen)題將始(shi)終存在，隨時可能(neng)卷土再來。

二、目標導向相互沖突

在“三棄”現象背后，中國電力需求增長放緩是重要(yao)的(de)外(wai)部(bu)因(yin)素(su)(su)，同時(shi)，內部(bu)也交織著各(ge)種復雜因(yin)素(su)(su)，除技術性因(yin)素(su)(su)外(wai)，還包括(kuo)新舊能源博弈、源網荷規劃不協(xie)調、市(shi)場交易機制欠(qian)缺、相關法(fa)律法(fa)規貫徹(che)執行不到位等，但根子在于相關主體目標導向(xiang)相互(hu)沖突。

（一）地方政府的問題

地(di)方(fang)(fang)政府的(de)目標導向：最大化(hua)GDP、最大化(hua)財政收入。為此(ci)，地(di)方(fang)(fang)政府間(jian)互相博弈，一是(shi)希望吸引(yin)更多的(de)投資，通(tong)過“爭搶(qiang)”國家分(fen)配的(de)新能(neng)源(yuan)指標，以指標吸引(yin)新能(neng)源(yuan)制造業，形(xing)成(cheng)產業鏈(lian)條；二是(shi)外送電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)省(sheng)份希望多送電(dian)(dian)(dian)量，增(zeng)加(jia)(jia)地(di)方(fang)(fang)電(dian)(dian)(dian)費收入，而(er)受(shou)端省(sheng)份為了增(zeng)加(jia)(jia)GDP，盡量增(zeng)加(jia)(jia)本省(sheng)電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)供(gong)給；在基(ji)本滿足電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)需求的(de)前(qian)提下，比(bi)較排斥外來(lai)電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)。此(ci)外，各地(di)方(fang)(fang)政府都希望得(de)到更低(di)的(de)電(dian)(dian)(dian)價增(zeng)強地(di)方(fang)(fang)經濟競(jing)爭力(li)(li)。

地方政府的(de)制約(yue)因素：新(xin)(xin)增(zeng)新(xin)(xin)能源投資(zi)(zi)規模指標、新(xin)(xin)能源電力消納新(xin)(xin)增(zeng)容量（這嚴重依(yi)賴于電網企業的(de)規劃和投資(zi)(zi)）、自然資(zi)(zi)源條件、相關的(de)法(fa)律法(fa)規等，如(ru)《電力法(fa)》嚴格禁止的(de)“隔墻售電”等。

地(di)方政(zheng)府的解(jie)決辦法：與當地(di)電網企業(ye)搞好關系，釋(shi)放地(di)方政(zheng)府權限內的利益，換取電網企業(ye)增(zeng)加對(dui)當地(di)電網的投(tou)資(zi)，增(zeng)加容量，提高新能源消(xiao)納(na)比(bi)例(li)。

地方政府(fu)的博弈結(jie)果：電(dian)力負荷量較(jiao)(jiao)大、與地方電(dian)網企(qi)業關系(xi)比較(jiao)(jiao)融洽的地區(qu)，新能源消納情(qing)況普(pu)遍較(jiao)(jiao)好，反(fan)之亦然(ran)。

（二）新能源企業的問題

新能(neng)源企業的目標(biao)導向：最大(da)化投資收益(yi)。希(xi)望所投資新能(neng)源發電(dian)全部并網消納，并及(ji)時結算電(dian)力收入和(he)相關(guan)補貼；希(xi)望拿到更多的投資項目。

新能源企(qi)業的制約因素：并網消納、補貼申請、非預見(jian)性費用的增加(jia)等。

新能源企業的解(jie)(jie)決(jue)辦法：與(yu)地(di)方電(dian)網搞(gao)好(hao)關系(xi)解(jie)(jie)決(jue)消納問題(ti)；與(yu)地(di)方政府搞(gao)好(hao)關系(xi)既爭取項目資源，又(you)防止(zhi)非預見性(xing)費用大幅上(shang)升。

新能源(yuan)企業的(de)(de)博(bo)弈結(jie)果：建立較好關系的(de)(de)企業可(ke)以拿到更多的(de)(de)項目資(zi)源(yuan)，消(xiao)納情況(kuang)可(ke)以更好；實力雄厚的(de)(de)企業可(ke)以制造業投資(zi)換取項目資(zi)源(yuan)；反之，將(jiang)逐步退出(chu)競爭和(he)市場。

（三）電網企業的問題

電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)的(de)(de)目(mu)標(biao)(biao)導向(xiang)：增(zeng)(zeng)加收(shou)入(ru)，可持續增(zeng)(zeng)長。于是，在銷售電(dian)(dian)(dian)價固(gu)定(ding)的(de)(de)情況(kuang)下，就希望(wang)多售電(dian)(dian)(dian)；在收(shou)購電(dian)(dian)(dian)價固(gu)定(ding)的(de)(de)情況(kuang)下，希望(wang)多收(shou)更便宜(yi)的(de)(de)電(dian)(dian)(dian)；在電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)供(gong)需(xu)方(fang)直接交易(yi)的(de)(de)情況(kuang)下，由(you)于按實際成(cheng)(cheng)本核(he)算收(shou)取過網(wang)費(fei)的(de)(de)定(ding)價政(zheng)策導向(xiang)，電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)傾向(xiang)于做(zuo)高(gao)(gao)輸配(pei)成(cheng)(cheng)本，而輸配(pei)的(de)(de)高(gao)(gao)成(cheng)(cheng)本可轉移為電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)上(shang)游制造業(ye)的(de)(de)高(gao)(gao)收(shou)入(ru)；盡力(li)(li)延伸(shen)上(shang)游供(gong)應(ying)、施工(gong)、檢驗檢測、綜(zong)合能(neng)源及(ji)金融服務等到電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)供(gong)應(ying)方(fang)及(ji)電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)消費(fei)方(fang)，依靠電(dian)(dian)(dian)網(wang)的(de)(de)獨占性，增(zeng)(zeng)加延伸(shen)業(ye)務收(shou)入(ru)；簽發(fa)接入(ru)許可成(cheng)(cheng)為地方(fang)電(dian)(dian)(dian)網(wang)擁有的(de)(de)稀(xi)缺資源，可滋生大量尋租機會；“自發(fa)自用”和“隔墻售電(dian)(dian)(dian)”跳出電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)收(shou)入(ru)渠道，與電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)目(mu)標(biao)(biao)導向(xiang)沖突。

電(dian)(dian)網企(qi)業的制約因素：電(dian)(dian)網企(qi)業的投(tou)資計(ji)(ji)劃是否能(neng)獲得國家主管部門批準、地方(fang)電(dian)(dian)網的投(tou)資增(zeng)容計(ji)(ji)劃能(neng)否獲得總公司(si)批準、電(dian)(dian)網輸(shu)配成本(ben)的政府核算(suan)、國家鼓勵并網消納的法律(lv)法規(gui)和政策、民眾輿論等。

電網企業的解(jie)決辦法：增加投資計劃并盡快獲得國家(jia)主管部門批準；地方電網申(shen)請更多的投資以(yi)增加容(rong)量、與地方政府互換爭取(qu)更多的長期利(li)益。

電網(wang)企業的(de)博弈結(jie)果：電網(wang)的(de)獨占(zhan)性(xing)在博弈中比較占(zhan)據優(you)勢(shi)，如地方土(tu)地使用(yong)、金融支持、員工福利、產業與服(fu)務延伸等(deng)，電網(wang)系的(de)各(ge)類型企業都可以在市場競(jing)爭中占(zhan)據優(you)勢(shi)地位(wei)。

（四）國家主管部門的問題

國(guo)家主(zhu)管部門(men)的目標導(dao)向：制定規劃實現能(neng)(neng)源(yuan)轉型(xing)、提高新能(neng)(neng)源(yuan)消納(na)比例、新能(neng)(neng)源(yuan)行業可(ke)持續穩(wen)定增長等。

國家主管部(bu)門的(de)(de)(de)制約因素：地(di)方(fang)政府落實指標的(de)(de)(de)力(li)度、電(dian)網(wang)投資計劃的(de)(de)(de)審(shen)批(pi)和執行、地(di)方(fang)電(dian)網(wang)消納的(de)(de)(de)積極性、傳統(tong)電(dian)力(li)的(de)(de)(de)新增裝機規模對新能(neng)源的(de)(de)(de)擠壓、可用(yong)于補貼(tie)的(de)(de)(de)財(cai)政預(yu)算(suan)、主管部(bu)門的(de)(de)(de)權責范圍和使用(yong)力(li)度等(deng)。

國家(jia)主(zhu)管(guan)部門的解(jie)(jie)決辦法(fa)(fa)：指標推(tui)送到(dao)地方政(zheng)府，由地方政(zheng)府層層分(fen)解(jie)(jie)去協調(diao)去爭取；推(tui)動各(ge)項改革措施，出臺各(ge)項行(xing)業規章(zhang)和(he)管(guan)理辦法(fa)(fa)；與相關部委協調(diao)，出臺有利性政(zheng)策(ce)；爭取更高層理解(jie)(jie)和(he)支持，以推(tui)動新(xin)能源事業發展。

國家主管部門的博弈(yi)結果(guo)：并網消納(na)難，年年難；補(bu)貼不足，拖(tuo)欠金額(e)越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)大；出臺(tai)辦法越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)多，效果(guo)有好(hao)有壞、時好(hao)時壞。

如果(guo)進一步細分(fen)，地方政(zheng)府和地方各主(zhu)管(guan)部門之(zhi)間(jian)(jian)、電網(wang)企業和電網(wang)分(fen)子公司之(zhi)間(jian)(jian)、國(guo)家和國(guo)家各主(zhu)管(guan)部門之(zhi)間(jian)(jian)的目標導向都(dou)有(you)差異，甚(shen)至沖突；不同類別主(zhu)體之(zhi)間(jian)(jian)差異更大(da)，制約因素(su)互相牽制掣肘，博弈(yi)力量不均衡，博弈(yi)的結果(guo)必然是(shi)，國(guo)家能源(yuan)轉型有(you)困難(nan)，并(bing)網(wang)消納始終是(shi)難(nan)題、補貼(tie)問題久拖(tuo)難(nan)解，新(xin)能源(yuan)行業發(fa)展大(da)起(qi)大(da)落(luo)。

三、重新規劃目標路徑

政(zheng)(zheng)府相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)部門(men)一(yi)直在試(shi)圖解(jie)決新能源發展中的各(ge)(ge)種問題，采取行政(zheng)(zheng)手(shou)段(duan)、計劃手(shou)段(duan)和政(zheng)(zheng)策手(shou)段(duan)等各(ge)(ge)種手(shou)段(duan)組合，但(dan)相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)各(ge)(ge)方(fang)在追(zhui)求自(zi)身目(mu)(mu)標導向最大化過程(cheng)中總會“上有政(zheng)(zheng)策，下有對策”，讓(rang)執行結(jie)果偏離國家(jia)規劃目(mu)(mu)標。

解決問題更好(hao)的辦法(fa)，是重新梳理(li)各方的目標(biao)導向(xiang)和制(zhi)約因素(su)，改變目標(biao)導向(xiang)，大(da)致統(tong)一到國家的總體目標(biao)中(zhong)；調(diao)整(zheng)制(zhi)約因素(su)，規定相關方責(ze)權利(li)，建立獎懲(cheng)機(ji)制(zhi)，從而有利(li)于解決瓶(ping)頸問題，實現(xian)國家規劃(hua)目標(biao)。

（一）地方政府目標的合理性

地方政府發(fa)展經濟(ji)，增(zeng)強轄內(nei)產(chan)業競(jing)爭力無可(ke)厚非(fei)；爭取項目資(zi)(zi)源，以增(zeng)加轄內(nei)投(tou)資(zi)(zi)，帶動(dong)發(fa)展、就業和稅收也是情理之中。

地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)府(fu)的(de)非誠信行(xing)為在新能源行(xing)業(ye)時有發生，一(yi)旦企業(ye)投(tou)(tou)資(zi)落地(di)(di)(di)，就(jiu)可(ke)能成為“唐僧肉(rou)”。一(yi)些地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)府(fu)會要求額外(wai)的(de)地(di)(di)(di)方(fang)稅費(fei)、土(tu)地(di)(di)(di)費(fei)用、各種攤(tan)派、額外(wai)的(de)基礎設施建設投(tou)(tou)資(zi)、強(qiang)制性(xing)甚至(zhi)指定(ding)的(de)本地(di)(di)(di)供應和施工、人員安排等(deng)。為了生存，轄內(nei)大多數企業(ye)長期性(xing)的(de)忍氣(qi)吞(tun)聲、不(bu)敢(gan)得罪“地(di)(di)(di)頭蛇”，少數不(bu)得不(bu)放棄資(zi)產、鎩羽而歸。

建(jian)議巡視審(shen)計部(bu)門多走(zou)訪當地(di)的新能源企業，特別(bie)是(shi)民(min)營企業，從發展艱(jian)難(nan)的企業中發現問題，是(shi)否存在地(di)方辦事官員“吃卡拿要騙(pian)”行為，是(shi)否存在額(e)外攤(tan)派和額(e)外費用，是(shi)否存在官員濫用權(quan)力。

（二）新能源企業理性訴求

新能源企業，無論(lun)國有或民營，理應在合法(fa)基礎上追求投資收(shou)益最(zui)大化、可持續發展和做(zuo)大做(zuo)強。

新(xin)能源(yuan)企業于各方博(bo)弈中處于劣勢(shi)，無論對(dui)國家(jia)政(zheng)策和主(zhu)管部門、還(huan)是面對(dui)地方各級政(zheng)府、亦或與(yu)電網企業合作，劣勢(shi)方沒有太多(duo)(duo)的應對(dui)招(zhao)數(shu)。如果不(bu)是傾家(jia)蕩產(chan)，大致(zhi)不(bu)會(hui)做出強烈反(fan)抗，最多(duo)(duo)扯幾張橫幅(fu)，以引起高層或媒體的關注(zhu)。

在新能源行(xing)業，近期(qi)也出(chu)現(xian)一系(xi)列非法(fa)違(wei)法(fa)苗頭，如(ru)傳(chuan)銷、詐騙(pian)、非法(fa)集資、以(yi)次充好、粗制(zhi)濫造、違(wei)反生(sheng)態紅線等(deng)，但這些都不是(shi)主(zhu)流企業所為。健康的(de)產業生(sheng)態，需要執法(fa)部門嚴格執法(fa)。

（三）電網企業目標導向改變

2015年(nian)8月，中(zhong)(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)(zhong)央(yang)、國(guo)務院印(yin)發了(le)《關于深化國(guo)有(you)企業(ye)(ye)改(gai)(gai)革的(de)指導(dao)(dao)意見》（以(yi)下簡稱“中(zhong)(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)(zhong)央(yang)‘指導(dao)(dao)文(wen)件(jian)’”），這是新時期指導(dao)(dao)和(he)推進(jin)(jin)中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)國(guo)企改(gai)(gai)革的(de)綱(gang)領性文(wen)件(jian)。文(wen)件(jian)中(zhong)(zhong)(zhong)明確指出，要根據國(guo)有(you)資本的(de)戰略定位(wei)和(he)發展(zhan)目標，結合(he)(he)不同國(guo)有(you)企業(ye)(ye)在經(jing)濟社會發展(zhan)中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)作用、現狀(zhuang)和(he)發展(zhan)需要，將(jiang)國(guo)有(you)企業(ye)(ye)分(fen)(fen)為商業(ye)(ye)類(lei)(lei)(lei)(lei)和(he)公益類(lei)(lei)(lei)(lei)。通過界定功能、劃(hua)分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)別，實(shi)行(xing)分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)改(gai)(gai)革、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)發展(zhan)、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)監(jian)管、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)定責、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)考核(he)，提(ti)高改(gai)(gai)革的(de)針對性、監(jian)管的(de)有(you)效性、考核(he)評價的(de)科學性，推動國(guo)有(you)企業(ye)(ye)同市場經(jing)濟深入(ru)融合(he)(he)，促(cu)進(jin)(jin)國(guo)有(you)企業(ye)(ye)經(jing)濟效益和(he)社會效益有(you)機統(tong)一。

本(ben)著電(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)獨占(zhan)性(xing)和公益性(xing)的基本(ben)屬(shu)性(xing)，必須明確電(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)定位，劃為公益性(xing)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)。公益類(lei)國(guo)(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)以保(bao)障民生、服(fu)務(wu)(wu)社會、提供公共產(chan)品和服(fu)務(wu)(wu)為主(zhu)要(yao)目標，引(yin)入(ru)市(shi)場機(ji)制(zhi)，提高(gao)公共服(fu)務(wu)(wu)效率(lv)和能力(li)。這類(lei)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)可以采取國(guo)(guo)有獨資形(xing)式，具備條件(jian)的也(ye)可以推行投資主(zhu)體多元化(hua)。對公益類(lei)國(guo)(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)，重點考核成本(ben)控制(zhi)、產(chan)品服(fu)務(wu)(wu)質量、營運效率(lv)和保(bao)障能力(li)，考核中(zhong)要(yao)引(yin)入(ru)社會評價。

電(dian)網企(qi)業目(mu)標導(dao)向的調(diao)整：根(gen)據中(zhong)共中(zhong)央“指導(dao)文件”和(he)國家能源轉型戰略要求，電(dian)網企(qi)業的目(mu)標不應以(yi)業務收入作為導(dao)向，而(er)應調(diao)整為：降低輸配成本、提高營運效率(lv)和(he)安全、增加新能源消(xiao)納(na)額(e)度(du)和(he)比例(li)（包括并網、“自(zi)發自(zi)用”及(ji)“隔(ge)墻售(shou)電(dian)”等）、提升服務水(shui)平和(he)品質等。

目標調整后的(de)制(zhi)約因(yin)素：逐(zhu)年(nian)下(xia)降的(de)輸配成本、電網(wang)安(an)全和運(yun)行(xing)效(xiao)率(lv)、每年(nian)增加的(de)新能源消納(na)額度(du)和比例(li)、應急反(fan)應能力等(deng)。

電網企業的(de)求(qiu)解辦法：內部注重降本增(zeng)效(xiao)、管(guan)理力求(qiu)精益求(qiu)精；積(ji)極推廣并普及高效(xiao)型的(de)新能源并網消納技術；低成本的(de)“自發自用”和(he)“隔墻售電”等方式將(jiang)備受鼓勵；積(ji)極提升服務品質，以免被舉(ju)報(bao)而受罰；采(cai)購供(gong)應將(jiang)追求(qiu)更經(jing)濟(ji)更節約，而不(bu)太可能高成本內部采(cai)購；傾向于主(zhu)輔分(fen)離，愿意將(jiang)低效(xiao)的(de)輔業資產(chan)和(he)企業剝離。

因為投(tou)資將(jiang)被納(na)入未來的成本(ben)攤(tan)銷，現有目標導向下增加投(tou)資的沖動將(jiang)被壓(ya)制，電網企(qi)業(ye)投(tou)資需求將(jiang)更加節約、高效和理性。

未來電(dian)網企業的博弈(yi)結果：電(dian)網效率和服務提升、尋租和利益交換減少、新能源(yuan)消納(na)大幅改善等。

（四）國家指標下達路徑調整

國家(jia)關于(yu)新(xin)能(neng)源發(fa)展的目標是在國家(jia)整體(ti)(ti)能(neng)源發(fa)展和能(neng)源轉型大戰略規劃的基礎上，經過(guo)若干輪回討論制(zhi)定的。為實現目標，需要國家(jia)主管(guan)部門制(zhi)定具體(ti)(ti)政策、措施和辦法，解決相(xiang)關問題。

國家(jia)主管部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)，以(yi)國家(jia)能源(yuan)局相(xiang)關(guan)(guan)司(si)局牽頭，國家(jia)發(fa)改委、財政部(bu)(bu)(bu)、國稅局、工信部(bu)(bu)(bu)、科技部(bu)(bu)(bu)、自然資源(yuan)部(bu)(bu)(bu)、環(huan)境生態部(bu)(bu)(bu)等部(bu)(bu)(bu)委相(xiang)關(guan)(guan)司(si)局都有相(xiang)應(ying)權(quan)責(ze)。各部(bu)(bu)(bu)委局下(xia)屬部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)的目(mu)標導(dao)向(xiang)當然不同，但就新能源(yuan)行業相(xiang)關(guan)(guan)的權(quan)責(ze)是清晰的。核(he)心問題(ti)是，行業發(fa)展(zhan)受挫，相(xiang)關(guan)(guan)主管部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)是否(fou)擔責(ze)，如何(he)擔責(ze)？

建(jian)議巡(xun)視審計部門在(zai)關(guan)注腐敗和財(cai)務相關(guan)問(wen)題外，遵(zun)循“不忘初心、牢(lao)記使命”的原則，從行業(ye)發(fa)展(zhan)問(wen)題中(zhong)，發(fa)現(xian)政策失誤、用權不當、執行不力(li)等弊端，并以處理、警示和匡(kuang)正。

現有目標和(he)制約下(xia)，國家主管部門習慣于將任務(wu)推送到地方(fang)政府(fu)，而地方(fang)政府(fu)也沒有抓手，只能層層分解，由更(geng)低層的政府(fu)去協調(diao)去解決。

就新(xin)能源(yuan)消(xiao)納(na)(na)問題(ti)，無論電(dian)網企(qi)業(ye)的目標導向(xiang)和(he)制約因素(su)是否調整，建議(yi)國(guo)家主管部(bu)門將(jiang)新(xin)能源(yuan)消(xiao)納(na)(na)額度(du)(du)和(he)比例(li)的五年(nian)和(he)年(nian)度(du)(du)指標直接下(xia)達給電(dian)網企(qi)業(ye)，由電(dian)網企(qi)業(ye)根據各地方電(dian)網電(dian)源(yuan)和(he)負荷(he)的布局和(he)預測(ce)，全國(guo)一盤棋最優化(hua)設計，規劃未來的投資和(he)升級(ji)，提前向(xiang)社會公布各地區（甚至細化(hua)到(dao)各臺(tai)區）下(xia)年(nian)度(du)(du)可以(yi)新(xin)增(zeng)的新(xin)能源(yuan)并網和(he)消(xiao)納(na)(na)額度(du)(du)。

舉例而言，如果(guo)2020年(nian)(nian)往后五年(nian)(nian)，國家規劃消納新增600GW裝機規模(mo)的(de)(de)風電和(he)光伏，按照100GW、110GW、120GW、130GW、140GW年(nian)(nian)度(du)規劃，這些指標(biao)直(zhi)接安(an)排給(gei)電網企業，由電網企業統籌規劃，在上年(nian)(nian)度(du)第(di)四季度(du)公(gong)布下(xia)年(nian)(nian)度(du)各(ge)(ge)臺區(qu)(qu)范圍(wei)內可新增的(de)(de)新能(neng)(neng)源(yuan)并網和(he)消納的(de)(de)容量。考慮新能(neng)(neng)源(yuan)投(tou)資(zi)的(de)(de)各(ge)(ge)種因素制約(yue)，要求(qiu)電網企業預先公(gong)布的(de)(de)各(ge)(ge)臺區(qu)(qu)新增容量總額(e)必須遠(yuan)大于國家規劃，比如分別為，200GW、220GW、240GW、260GW、280GW。根(gen)據電網企業預先公(gong)布的(de)(de)各(ge)(ge)臺區(qu)(qu)新增容量，新能(neng)(neng)源(yuan)投(tou)資(zi)企業可進行比較，有更多的(de)(de)選擇空間和(he)余地，做(zuo)出在合(he)適的(de)(de)區(qu)(qu)域投(tou)資(zi)的(de)(de)決策(ce)。

在電(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)目標導向調整前，由國家主(zhu)管部門將新(xin)(xin)能源并(bing)網(wang)消納額度(du)和(he)比例作為(wei)指標接下(xia)(xia)達給電(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)，作為(wei)重要的(de)約束條(tiao)件(jian)和(he)依(yi)據(ju)，考核電(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)年度(du)績效，那么，電(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)包括地方(fang)電(dian)(dian)網(wang)應(ying)該有(you)強大(da)的(de)投(tou)(tou)資(zi)沖動(dong)和(he)欲望，并(bing)有(you)意愿(yuan)推高輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)及新(xin)(xin)能源并(bing)網(wang)接入成本，追求收入的(de)最(zui)大(da)化。“兩害相(xiang)權取(qu)其輕”，雖然電(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)投(tou)(tou)資(zi)驅(qu)動(dong)下(xia)(xia)，輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)及并(bing)網(wang)消納成本有(you)可(ke)能上升，但并(bing)網(wang)消納問題可(ke)以大(da)幅改善。

在(zai)目(mu)(mu)標(biao)導向(xiang)調整(zheng)后，降本(ben)增(zeng)效(xiao)及新(xin)能源(yuan)并(bing)網消(xiao)納的額度比(bi)例將(jiang)成(cheng)為(wei)電(dian)(dian)網企業的目(mu)(mu)標(biao)和約束，電(dian)(dian)網企業將(jiang)精打細算，慎用(yong)投資，并(bing)大力鼓勵(li)“自發自用(yong)”和“隔墻售電(dian)(dian)”等(deng)節約性的消(xiao)納方式。電(dian)(dian)網企業的目(mu)(mu)標(biao)導向(xiang)將(jiang)調整(zheng)到(dao)與國(guo)家(jia)能源(yuan)轉型的目(mu)(mu)標(biao)一致，也與地方政府(fu)和新(xin)能源(yuan)投資企業目(mu)(mu)標(biao)相互兼容。

四、調整改變利弊分析

在全球能源(yuan)轉(zhuan)型大勢所趨的(de)國際(ji)形勢下，一些發達國家已(yi)經(jing)為新能源(yuan)大規模高比(bi)例并網消納提供了(le)(le)很好的(de)解(jie)決方(fang)(fang)案。國家轉(zhuan)型目(mu)標(biao)、地方(fang)(fang)經(jing)濟發展、投資企業追(zhui)求，以及(ji)電(dian)網企業配合(he)(he)，各方(fang)(fang)目(mu)標(biao)兼容，約束機制(zhi)配套(tao)，各項政策配合(he)(he)，為中國新能源(yuan)發展樹立了(le)(le)榜(bang)樣。

中國新能源發(fa)展受(shou)到并網消納的(de)瓶頸(jing)制約，發(fa)展受(shou)挫，問題(ti)主要在于電網企業的(de)目(mu)標導向和約束機制，以(yi)及國家主管部門的(de)任務下達路徑安排(pai)。

課(ke)題組(zu)認為，在電(dian)網(wang)(wang)企業目標導向不變的情況下，國(guo)家(jia)主(zhu)管部門可以將(jiang)國(guo)家(jia)新能源(yuan)發展的目標兌換為消納指標直接(jie)下達(da)給(gei)電(dian)網(wang)(wang)企業，由(you)電(dian)網(wang)(wang)企業在全國(guo)范圍(wei)內統籌安排，優化布(bu)(bu)局，做好輸配接(jie)入(ru)升級的更新改造和(he)投(tou)資(zi)，并(bing)提前發布(bu)(bu)各臺區范圍(wei)內新增新能源(yuan)消納容(rong)量，為新能源(yuan)投(tou)資(zi)企業投(tou)資(zi)決策指航(hang)，各地(di)電(dian)網(wang)(wang)需為符合接(jie)入(ru)標準的項目無(wu)條件并(bing)網(wang)(wang)消納。國(guo)家(jia)主(zhu)管部門下達(da)給(gei)電(dian)網(wang)(wang)企業的新增新能源(yuan)電(dian)力消納指標需納入(ru)電(dian)網(wang)(wang)企業的約束和(he)考核(he)機制。

國家主(zhu)管(guan)部門任務直接下達到電(dian)網企業有利有弊，有利之(zhi)處主(zhu)要有：

一(yi)、作(zuo)(zuo)為考(kao)核電(dian)網(wang)企(qi)業的(de)重要指(zhi)(zhi)標(biao)，并(bing)網(wang)消(xiao)(xiao)納問題基本(ben)(ben)可(ke)解決；二、電(dian)網(wang)企(qi)業可(ke)統籌兼顧(gu)，優化(hua)全國范圍(wei)內(nei)網(wang)源荷(he)配(pei)置和(he)布局(ju)，不至于導致區(qu)域新(xin)能(neng)源發(fa)(fa)展失衡；三、提前發(fa)(fa)布各臺(tai)區(qu)范圍(wei)內(nei)新(xin)增容(rong)量，有(you)利于新(xin)能(neng)源企(qi)業投(tou)資(zi)(zi)決策，降低(di)新(xin)能(neng)源發(fa)(fa)電(dian)成本(ben)(ben)；四、在電(dian)網(wang)企(qi)業無法完成并(bing)網(wang)消(xiao)(xiao)納指(zhi)(zhi)標(biao)的(de)情況下，會(hui)有(you)條件支持成本(ben)(ben)低(di)廉(lian)的(de)“自(zi)發(fa)(fa)自(zi)用(yong)”和(he)“隔墻售(shou)電(dian)”等消(xiao)(xiao)納方(fang)(fang)式；五、減少(shao)地(di)方(fang)(fang)政府(fu)(fu)及(ji)地(di)方(fang)(fang)主(zhu)管(guan)(guan)部(bu)門的(de)工(gong)作(zuo)(zuo)壓力，地(di)方(fang)(fang)政府(fu)(fu)無需(xu)通過利益交換(huan)爭取并(bing)網(wang)消(xiao)(xiao)納新(xin)增容(rong)量；六(liu)、減少(shao)地(di)方(fang)(fang)政府(fu)(fu)主(zhu)管(guan)(guan)部(bu)門和(he)地(di)方(fang)(fang)電(dian)網(wang)尋租機會(hui)。這樣安(an)排也(ye)有(you)其(qi)弊端，主(zhu)要是(shi)電(dian)網(wang)企(qi)業傾向于要求多增加(jia)輸配(pei)電(dian)及(ji)接(jie)入的(de)投(tou)資(zi)(zi)，間接(jie)推高未來的(de)輸配(pei)電(dian)成本(ben)(ben)，未來輸配(pei)電(dian)降價空(kong)間或將收窄。

順應(ying)中共(gong)中央“指導(dao)文件”，改變電網企業屬性，轉為(wei)公(gong)益性企業，改變電網企業目標導(dao)向，重新定位(wei)約束機(ji)制，是新能源消納(na)問題(ti)標本兼治的長久之策。

配合國家(jia)主(zhu)管部(bu)門任務的直接下達，除上述有利之處外，還包括：

一、輸配電成本整(zheng)體(ti)下降，為降低(di)(di)(di)全(quan)社會用(yong)電成本打好基礎(chu)，國(guo)(guo)家未來發(fa)(fa)展的競爭力(li)增(zeng)強；二、各種高效率低(di)(di)(di)成本的新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)并網(wang)技術(shu)將廣(guang)泛應(ying)用(yong)，中國(guo)(guo)新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)應(ying)用(yong)技術(shu)水平大大提升；三、鼓勵“自(zi)發(fa)(fa)自(zi)用(yong)”和“隔墻售電”等低(di)(di)(di)成本消(xiao)納，中國(guo)(guo)新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)納比例(li)將穩步(bu)增(zeng)加，可加快(kuai)(kuai)進入新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)應(ying)用(yong)發(fa)(fa)達國(guo)(guo)家水平，為欠發(fa)(fa)達國(guo)(guo)家樹立(li)標桿和榜樣(yang)；四(si)、助力(li)電網(wang)企(qi)業淘汰輔(fu)(fu)業，特別是低(di)(di)(di)效無(wu)效輔(fu)(fu)業，主輔(fu)(fu)分(fen)離加快(kuai)(kuai)，電網(wang)企(qi)業整(zheng)體(ti)效率提升；五、進一步(bu)減(jian)(jian)(jian)少地(di)方(fang)政府主管部門和地(di)方(fang)電網(wang)尋租機會；六(liu)、降低(di)(di)(di)新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)并網(wang)及消(xiao)納費用(yong)，有利于(yu)加快(kuai)(kuai)推進新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)平價上網(wang)，減(jian)(jian)(jian)少補貼需求(qiu)，減(jian)(jian)(jian)輕財政補貼壓力(li)。

改變電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)目標導向，也有(you)其(qi)弊端，一(yi)、電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)員(yuan)(yuan)工(gong)工(gong)作壓力增(zeng)加(jia)、強度(du)增(zeng)加(jia)、責任增(zeng)加(jia)、服(fu)務(wu)態度(du)轉(zhuan)變，員(yuan)(yuan)工(gong)對(dui)改革或持(chi)抵(di)制(zhi)(zhi)態度(du)；二、為降本增(zeng)效，電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)業(ye)(ye)務(wu)收入(ru)總(zong)體降低，間(jian)接影響員(yuan)(yuan)工(gong)薪酬(chou)、福利(li)和其(qi)他收入(ru)，這也可能受到員(yuan)(yuan)工(gong)抵(di)制(zhi)(zhi)；三、電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)輔業(ye)(ye)資產，包(bao)括集體所有(you)制(zhi)(zhi)企(qi)(qi)業(ye)(ye)，企(qi)(qi)業(ye)(ye)數量和員(yuan)(yuan)工(gong)人數眾(zhong)多(duo)，大多(duo)都屬(shu)于(yu)被分離對(dui)象，需要一(yi)定時間(jian)進(jin)行(xing)分離企(qi)(qi)業(ye)(ye)的改制(zhi)(zhi)和處(chu)理。

全(quan)球能源轉型及新能源發展的(de)國際經驗表(biao)明，大規模高比例并網消納問題既有(you)技(ji)術(shu)原因，又有(you)利益糾(jiu)纏(chan)，更多的(de)原因是(shi)由(you)于各主體的(de)目標導向沖突。這種(zhong)沖突，通過行(xing)政(zheng)、計劃和(he)政(zheng)策手段，無(wu)法標本兼治。

中共中央(yang)“指(zhi)(zhi)導文(wen)(wen)件”為(wei)根治問題(ti)提供了系統性前(qian)瞻性的(de)(de)(de)解(jie)決方案。這(zhe)一方案，并不需要(yao)對體制做大(da)手術(shu)大(da)動作，只需要(yao)國(guo)(guo)(guo)務院國(guo)(guo)(guo)資委按照中共中央(yang)“指(zhi)(zhi)導文(wen)(wen)件”的(de)(de)(de)要(yao)求(qiu)，重新(xin)定義電網企(qi)(qi)業的(de)(de)(de)公益性質，改(gai)變(bian)電網企(qi)(qi)業的(de)(de)(de)目標(biao)導向和約束(shu)機制，以新(xin)目標(biao)進(jin)行考(kao)(kao)核(he)；改(gai)變(bian)國(guo)(guo)(guo)家主管(guan)部門(men)任務下達的(de)(de)(de)路(lu)徑安(an)排，并對國(guo)(guo)(guo)家主管(guan)部門(men)做權責考(kao)(kao)核(he)。兩者配合，新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)納瓶頸問題(ti)可解(jie)，這(zhe)將(jiang)加快(kuai)國(guo)(guo)(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)轉型(xing)步伐，推進(jin)國(guo)(guo)(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)走上現(xian)代化、綠(lv)色化、高(gao)效化和高(gao)質量發展的(de)(de)(de)新(xin)臺階。