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能源審批權下放地方 中央政府需要做什么
發布者：林伯強 | 來源：林伯強 | 0評論 | 4125查看 | 2013-08-07 14:48:31    
　　日前，國家能源局將部分能源項目審批權下放到地方政府，這是改革的一個積極信號。但有人擔心取消能源項目的行政審批，會進一步造成產能過剩——— 至少從表面看來，這樣的擔心似乎不是多余的。

　　取消能源審批權并不意味著政府放棄對能源產業干預。由于能源外部性問題，市場無法最優配置資源，傳統能源品種社會收益小于企業收益；相反，新能源產業的企業收益小于社會收益。因此，能源產業發展不可能避免政府干預，但關鍵是需要關注政府以何種方式干預。

　　改革的基本方向是逐步取消審批制，采用核準制。在這其中，中央政府需要做的是，第一，做好中長期能源戰略規劃；第二，協調中央與地方能源規劃，防止地方政府一哄而上。

　　日前，國家能源局將部分能源項目審批權下放到地方政府，對我國能源體制改革和企業投資積極性，乃至我國能源目標的實現，都具有積極意義。下放行政審批權是轉變政府職能，改變一直以來的政府過度干預市場，把市場調節功能逐漸還給市場。

　　行政審批權一直都被作為政府調控經濟和產業的“殺手锏”，用來遏制以鋼鐵、有色、水泥等產能過剩行業的盲目投資和擴張。因此，有人擔心取消能源項目的行政審批，會進一步造成產能過剩——— 至少從表面看來，這樣的擔心似乎不是多余的。但是，近十年行政審批進行產能調控結果收效甚微，需要從不同的角度解決產能過剩問題。

　　取消能源審批權并不意味著政府放棄對能源產業干預。由于能源產業在國民經濟中的重要地位，以及能源開發利用的資源與環境外部性問題，政府不可能遠離能源發展和能源市場。由于能源外部性問題，市場無法最優配置資源。具體來看，傳統的能源品種由于外部性問題，其社會收益可能小于企業收益；相反，新能源產業具有正外部性，但是，如果正外部性無法內部化，新能源企業本身的收益將小于全社會的收益，進而影響其投資的積極性，導致新能源產業發展的不足。

　　因此，能源產業發展和市場化改革不可能避免政府干預，但需要關注政府以何種方式干預。政府如何通過能源戰略規劃，引導能源產業健康有序地發展，筆者提出以下幾點供討論：

　　首先，國家能源局應當注重能源產業的中長期戰略規劃，包括國家層面的能源供應和節能減排目標，能源消費結構調整目標，可再生能源的消費比重目標等。通過制定能源產業的戰略規劃及長期目標，在關注我國能源安全的同時，引導能源產業健康有序發展。

　　我國經濟仍處于相對快速發展階段，能源需求具有剛性，能源供給壓力不斷上升，供需矛盾日益突出。另一方面，由能源消費帶來的溫室氣體排放及環境污染問題，已經成為我國經濟發展的瓶頸。由此可見，在未來的相當長一段時間里，我國會面臨越來越大的能源和環境壓力。因此，政府急需對能源消費總量和排放總量進行有效的控制。通過制定明確的節能目標，對化石燃料類能源消費增加約束，特別要減少化石燃料類能源的補貼，為新能源產業的發展提供空間。再者，通過能源消費結構的優化及可再生能源消費比重目標的制定，為我國能源產業的發展提供方向。

　　西方發達國家的經驗說明，即使在市場化的環境下，能源戰略仍是其經濟發展戰略的一個重要組成部分。

　　其次，國家能源局應當參與制定更為詳盡的地方能源戰略規劃。目前中央與地方能源規劃的差異比較大，應該盡量縮小這個差異，使地方能源規劃與中央能源規劃相吻合，以保障整體能源戰略規劃的實施。

　　具體而言，將長期目標科學合理地細分到每一個地區，需要考慮到各個地區資源稟賦的差異、經濟發展程度的不同，因地制宜為各個地區制定能源發展和節能減排目標。我國人口眾多，幅員遼闊，地區間資源稟賦差異很大，不同地區具有不同的能源發展比較優勢，例如，四川地區水資源豐富，具有發展水電的優勢，而西部地區具有良好的風力和太陽能資源。因此，地方的能源定位以及相應的能源通道確定，應該是我國能源管理當局的一個重要職能。此外，有必要將地方的能源發展狀況納入到地方政府官員的政績考核中，通過定期和不定期發布地區能源發展報告來監督地方能源產業的發展，以確保其與中央政府的戰略規劃相一致，服從國家大局的需要。

　　為什么地方能源規劃與中央能源規劃相吻合很重要？經驗說明，地方政府在新能源產業發展問題上，特別是對比較容易見效的環節，往往是一哄而上，目前風電和太陽能設備產能過剩就是典型例子。因此，政府在制定國家新能源產業發展的宏觀戰略目標基礎上，需要根據不同地區的資源稟賦和技術條件做好產業布局，推動地區間的能源產業合作，促使國家新能源產業整體規劃與地方新能源發展規劃有效銜接。

　　最后，政府要完善能源和環境相關法律制度建設，加強項目監管力度，制定詳細的行業準入指標。在可再生能源和清潔能源的發展上，要制定合理的補貼方式和力度，并在硬件建設上給予必要的支持。此外，能源產業發展伴隨技術進步，政府應當注重推動高校、科研單位與能源企業的合作，提高新能源項目的技術水平和國產化程度。

　　總的來說，發改委和能源局將能源項目審批權下放到地方政府，是改革的一個積極信號。筆者認為改革的基本方向應該是逐步取消能源項目的審批制度，通過審核準入制來推動能源產業的健康有序發展。政府需要做好能源戰略規劃，參與制定和協調地方能源戰略規劃，將有益于我國能源消費的總量控制、結構優化及能源整體布局。


作者系廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強
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