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可再生能源消納政策密集發布 但問題卻依然難解
來源：南度度 | 0評論 | 5667查看 | 2016-04-18 09:27:00    
　　4月11日，國家發改委網站公布關于同意甘肅、內蒙古、吉林三省區開展可再生能源就近消納試點方案的復函，至此，國家已經連續3個月發布關于可再生能源消納的政策文件了，面對高比例棄風、棄光問題，如此密集發布的消納政策，真的能解決問題嗎？

　　一、密集發布的可再生能源消納政策

　　2016年3月24日，國家發展改革委印發《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》；

　　2016年4月5日，國家發改委批復了甘肅省、內蒙古自治區、吉林省等三省的可再生能源就近消納試點方案。

　　這兩個政策成為最近大家熱議的焦點之一。國家發改委為可再生能源消納的問題，一直在努力，近期發布的解決消納的政策，不僅僅是上面兩個。

　　2016年2月29日，國家發改委發布《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，也就是大家俗稱的配額制，提出了各省消費的電力中，可再生能源應該達到的比例。

　　在此之前，2015年11月30日國家發改委發布的電改的6個配套文件中，配套文件2《關于推進電力市場建設的實施意見》、配套文件4《關于有序放開放用電計劃的實施意見》、配套文件5《關于推進售電側改革的實施意見》中，都強調了可再生能源的消納問題。提出：建立可再生能源優先發電制度，并提出保障可再生能源優先發電的措施，形成可再生能源參與市場競爭的新機制。

　　2015年底一份，2016年2、3、4月每個月一份文件，由政策發布之密集程度，可見可再生能源消納問題之重、解決之緊迫性。

　　二、可再生能源消納問題

　　據中國風能協會秘書長秦海巖介紹：在2015年入冬后，甘肅、寧夏、黑龍江地區的一些風電項目棄風率高達60%以上，進入12月后，寧夏的一些風電項目棄風率甚至達到了90%。2015年，全國棄風損失電量創下新高，達到339億kWh，約等于大連市一年的全社會用電量；直接經濟損失超過180億元。2010年至2015年，因棄風造成的電量損失達998億kWh，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發電量之和，超過北京地區2015年的全社會用電量，造成電費直接損失539億元。

　　3月31日，中國可再生能源學會風能專業委員會提出：一些地方政府運用行政手段干預風電等可再生能源產業的發展，涉嫌違反《可再生能源法》等相關規定。風能協會將視情況采取包括申請信息公開、向國家主管部門舉報、申請行政復議以及法律訴訟等在內的多種法律手段依法維護企業的合法權益。目前，風能協會已經向甘肅、新疆、云南三個地方政府的部門，包括發改委、工信委，還有電力公司申請信息公開，這是第一步，它也將是國內首個可再生能源行業集體法律維權案例。

　　棄光問題同樣嚴重。根據國家發改委的統計數據，2015年我國光伏項目全年平均利用小時數為1133h，棄光率應在10%以上（2015年9月份統計數據）。按照43.18GW的裝機量估計，棄光量約為55億kWh。西北部分地區出現了較為嚴重的棄光現象，甘肅年棄光率達31%，冬季大部分項目的棄光率達60%以上；新疆自治區棄光率達26%。

　　三、密集發布的消納政策能解決問題嗎？

　　風電、光伏等可再生能源的消納問題如此嚴重，如此密集發布的消納政策，能解決問題嗎？

　　這個問題，可以從兩個層級來說。第一層次，政策的法律效力問題，即政策的法律效力和約束性；第二層次，政策是否能解決市場和技術的問題，即政策的可執行性。

　　1、政策的法律效力

　　之前提到的4份政策文件，發文單位都是國家發改委，即“部門規章”，不是法律，也就是沒有法律效力。

　　前文提到的，風能專委會維權，因為認為地方政府違反了《可再生能源法》，這個政策才是法律。

　　《可再生能源法》發布于2009年12月26日，至今尚不足6年半。在該文件中明確提出“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。電網企業應當全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。”然而，在該法律生效后的2010—2015年，全國棄風電量損失達998億kWh。可見，法律并沒有管住棄風問題。

　　連法律都沒有管住的問題，部門規章管的住嗎？

　　2、政(zheng)策的約束(shu)性

　　電改配套文件中，提出了可再生能源享有優先發電權；然而，如果電網公司不讓可再生能源優先發電，要承擔什么責任？

　　《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》中，提出了各省的可再生能源電力的比例；然而，如果達不到這個比例，責任主體將會承擔什么責任？如果用可再生能源的成本高于違反規則的成本，那這個政策的落實效果很難樂觀。

　　《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》中，將可再生能源項目的年發電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分，保障性收購電量部分通過優先安排年度發電計劃、與電網公司簽訂優先發電合同，保障全額按標桿上網電價收購；并提出，如果達不到保障小時數，電網要對可再生能源并網發電項目補償費用。然而，不同年份投資的項目，投資成本不同，保障小時數如何確定才能保障投資企業的基本收益？這個數據什么時候發布？

　　上述政策，都表達了政府良好的愿望，但都缺少對違約企業的具體約束辦法，一旦違約后，很難追究責任。再來重點看一下剛剛發布的三個試點的消納措施。

表1：三個試點省份的消納措施

　　從上表可以看出，三個試點方案已采取的消納措施和未來計劃采取的消納措施基本相同；在未來的消納計劃中，除甘肅外，并未提出每項措施要實現的量化指標。因此，三個方案更多是方向性的，可操作程性低。

　　3、政策的可執行性

　　1）電力市場現狀

表2：2010—2015年的全社會用電量情況

　　2016年2月23日，中電聯發布《2016年度全國電力供需形勢分析預測報告》，提出：預計2016年全社會用電量同比增長1%—2%（在電量低速增長情況下，如果氣溫波動較大，其對全社會用電量增幅的影響程度可能達到1個百分點左右）。

　　由此看見，近期的電力需求市場增速緩慢，然而，另一方面，電力裝機量卻在大幅增加。2015年，全國累計裝機150673萬kW，同比增長10.4%；2016年，預計全年新增發電裝機1億kW左右，其中非化石能源發電裝機5200萬kW左右，年底全國發電裝機達到16.1億kW，同比增長6.5%左右。

　　電力需求增長低迷的情況下裝機大幅增加，結果必然是限電！不僅限可再生能源，也限火電。2015年全國火電利用小時數為3916h，同比下降355h（8.3%），而與2008年情況相較（當年全國火電利用小時數達5031h），則下降了1115h（22.2%）。

　　可見，發電機組被限電，是電力市場的供需矛盾造成的。這并不是政策能解決的問題。

　　政策能做的，是緊急叫停部分項目。近日，國家發改委、能源局緊急下發文件，叫停燃煤火電建設，涉及裝機超183GW。同時，叫停甘肅、吉林、黑龍江、內蒙古、寧夏、新疆等省（區）新增新能源項目建設，待棄風限電有效緩解后另行研究。

　　2）可再生能源的高滲(shen)透率

　　滲透率（%）=波動性可再生能源系統（風電、光伏）交流輸出容量/峰值負荷

　　當波動性可再生能源項目的滲透率較高時，電網常出現電壓升高、由低電壓和頻率波動引起的大范圍脫網等問題。滲透率一般不應超過25%—50%，再高會出現電壓調節問題。

　　由于找不到功率的具體數值，暫用裝機量、發電量數據做一個估算。三個可再生能源就近消納試點方案中的統計數據如下表。

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