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　　近年來，重建國家能源管理機構的呼聲再起，但究竟采取怎樣的能源管理體制，成立一個什么樣的部門，卻一直還處于爭議之中。1988年，國家成立了能源部，但五年之后，能源部卻被撤銷，能源部被撤銷的原因是什么？這對我國當今的能源管理機構改革又有何啟示？本期中國能源研究會專家的觀點，或許值得我們參考。

　　

　　1988年國家撤消了煤炭工業部、石油工業部、水利電力部和核工業部，組建能源部作為統管全國能源工業的綜合部門。當時在實踐中能源部并沒有起到預期的作用，1993年能源部被撤銷，重新組建煤炭工業部和電力工業部。近年來，重組能源部的呼聲日高，但也有不少人擔心，成立能源部是否會重蹈1988年的覆轍，難以有效發揮作用。因此，探討我國能源管理機構改革，首先需要回答的問題是為什么1988年能源部實踐會失敗，以及它對我國當前能源管理機構改革具有什么樣的啟發。 

　　1988年失敗的核心原因是能源市場化改革尚未切實推進，能源部行業管理缺乏明確的職能與手段

　　1988年我國能源市場化改革尚屬探索階段，政企分開還沒有切實推進，煤炭領域成立的統配煤礦總公司、東北內蒙古煤炭工業聯合公司、地方煤礦聯合經營開發公司，油氣領域成立的中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司、中國海洋石油總公司，電力領域成立的聯合電力公司、省電力公司與核工業總公司等仍然沒有脫離行政序列，仍是政企合一的主體，其中的總公司甚至仍然是正部級的政府部門，既承擔生產經營職能，又承擔政策職能。針對政企合一的經營主體，主要的管理手段是內部協調與控制，而作為核心管理內容的價格與投資的管理權限由國家計委行使。在這樣的體制背景下，能源部作為行業主管部門既不擁有政策職能，又不擁有價格、投資管理職能，缺乏具體的行業管理職能與手段，陷入“無事可管”的困局，自然難以有效發揮作用。

　　1988—1993年能源部實踐給我們留下的主要教訓是管理機構的設置要與體制改革相協調，要與政府職能轉變相適應，要有明晰的職能定位。在能源市場化沒有實質性推進、管理方式沒有發生轉變、主要管理手段仍采取計劃管理的情況下，成立能源部的確難以有效發揮作用。

　　當前能源市場格局已發生深刻變化，能源行業管理職能已經具有明確且豐富的內容，成立能源部條件成熟

　　1992年黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。1993年以來，能源市場化改革切實推進，能源體制發生了深刻變化。在市場主體上已經初步形成“政企分開、主體多元、國企主導”的能源產業組織格局。與市場經營主體（管理對象）變化相適應的是，能源管理方式和職能也發生了顯著變化。在市場經濟條件下，要求政府加強能源管理以彌補、矯正市場失靈，主要方式包括三種：一是公共服務，即由政府做那些企業所不愿意或無法做到的事務，彌補市場失靈，主要包括：信息統計與分析、基礎科技研發、戰略性儲備、核事故的應急處理、國際合作等。二是政策引導，主要通過制定并組織實施稅收和補貼政策，引導企業行為，矯正市場失靈，如通過稅收促進節能環保、通過補貼促進新能源可再生能源發展等；三是監管約束，主要通過制定規則并監督企業執行的方式約束企業行為、規范市場秩序，矯正市場失靈。

　　隨著能源市場化改革的逐步推進，公共服務、政策引導和監管等政府管理職能的要求就會日趨強烈，這也是為什么近年來成立能源部，統一加強能源行業管理呼聲越來越高的根本原因。如果說1988年成立能源部是機構改革超前于體制機制改革，那么，在能源市場化改革切實推進20多年后的今天，成立能源行業主管部門則是恰逢其時。

　　能源管理機構改革的關鍵不在于是否重組能源部，而在于成立什么樣的能源部，如果僅將發改委的職能原封不動地轉交，則成立能源部沒有實質性意義。

　　當前我國正處于能源市場化轉型時期，能源管理職能主要包括公共服務、政策引導、監管約束和行政干預等四大類。一方面，針對自主經營的市場主體（管理對象），要求政府提供公共服務、進行政策引導和監管約束；另一方面，能源市場化尚未完全實現，有些行政手段（如價格、投資審批等）仍將發揮一定作用。

　　能源管理機構改革本質上就是管理職能的優化配置。那么，如何理順轉型時期能源管理職能，并進行合理高效的機構設置呢？

　　有人從1988年能源部教訓中得出觀點“如果發改委不轉交價格、投資審批權，則成立能源部沒有意義”，但1988年能源部實踐失敗的核心原因是能源市場化改革尚未實質性推進，能源行業管理職能缺乏明確的內容。試想，即使當年把價格、投資審批權從具有長期價格、投資管理經驗的國家計委轉交給能源部，管理效果會更好嗎？實際上，在成熟市場經濟國家，能源部的核心職能是公共服務與政策引導，并不具有價格與投資的行政審批職能。

　　相反地，如果把發改委的職能完整地轉交，行政干預手段與市場經濟管理方式就會交織在一起。既容易導致管理方式的錯位運用，用行政和計劃的辦法管理市場經濟（比如對競爭性領域的價格、項目審批），用市場的辦法管理計劃經濟（比如對壟斷性企業的成本監管不到位），也容易導致管理部門過度依賴行政審批權力，從而忽視公共服務與政策引導，忽視推進能源市場化改革、發揮市場機制的作用。近十年來我國能源領域市場化改革進展緩慢已經很能說明問題。況且，從行政協調角度看，發改委的協調力度和手段都強于獨立的能源部，其管理效果估計也難以超越現狀。

　　因此，如果只是把發改委職能原封不動地轉交，不改變管理方式，成立能源部是沒有實質性意義的。建議將能源部定位在負責與市場經濟管理方式相適應的管理職能上，而行政審批仍保留在發改委統一協調。具體來說：

　　第一，國家能源委作為統籌能源政策與外交、科技、國土、環境等政策的機構，其辦公室保留在發改委。價格、投資審批權保留在發改委，根據市場化改革進程及監管制度建設進程，逐步變行政審批為現代監管的方式。

　　第二，發改委、能源局、水利部、工信部、財政部、科技部、商務部等部門的能源政策和公共服務職能并入新成立的能源部。電監會、能源局、商務部和水利部等機構的監管職能并入能源部，內設能源監管局。

　　第三，賦予能源部推進能源體制改革的職能。為避免價格、投資主管部門為掌握審批權而不積極推進能源體制改革，建議明確把推進能源體制改革的職能賦予能源部。能源部統一設計能源市場化改革的總體方向與框架，并逐步推進能源市場化改革。如英國能源與氣候變化部下設的能源市場與網絡辦公室專門負責能源市場設計總體方向和未來網絡發展與管理機制的設計。當前我國能源市場化改革應首先逐步取消競爭性領域價格與投資審批。對于自然壟斷性企業，建議將其改組成真正意義上的商業性企業，把價格與投資納入現代能源監管體系。屆時如有必要，再把能源監管機構獨立出來，過渡到政監分離的模式。