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再談《電力體制改革方案》5號文件
來源：中國能源報 | 0評論 | 9651查看 | 2014-01-08 11:33:00    
　　“電改頂層設計不夠‘頂’，電改不是單純的電力行業改革，應該和政府機構改革、政府職能轉變同時進行。”

　　2002年，國務院以“國發[2002]5號文件”下發《電力體制改革方案》，提出政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網的電力工業改革方向，要求打破壟斷，引入競爭，建立社會主義電力市場經濟體制。

　　2007年，國務院又頒布19號文，強調電改需根據5號文精神，責令各部委著力推進。改革邏輯已非常清晰，進程卻依舊緩慢。隨著電改時局演變，2011年，四家輔業公司組成兩家建設集團，2013年又經歷了國家能源局和電監會重組，電改的頂層設計依舊未能實現，輸配環節和銷售側壟斷力量卻更加堅固。與此同時，關于5號文的探討從未停息，進一步推進電改的艱難在于改革路線不完美，還是貫徹5號文的決心不夠？

　　開放用戶應先于競價上網

　　5號文提出，要建立電力調度交易中心，實行發電競價上網。同時建立合理的電價形成機制。將電價劃分為上網電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價。上網電價由國家制定的容量電價和市場競價產生的電量電價組成；輸、配電價由政府確定定價原則；銷售電價以上述電價為基礎形成，建立與上網電價聯動的機制。

　　“貫徹5號文必須進一步完善對市場的認識。其提出的‘競價上網’是電力市場發育的最后階段和最高形式，比較復雜，涉及到輔助服務、期貨交易、長期合同等問題。對我國而言，最為重要的是應該先開放用戶。”一位不愿透露姓名的業內權威人士對本報記者說，“全世界的電改都是從競價上網開始的，競價上網需要基本平衡的電力供需環境，英國當時的電改背景就是電力供需實現基本平衡。我國的電力供需經常‘大逆轉’，目前一步到位實現競價上網尚不現實。”

　　5號文在競價上網的章節中還提出，在具備條件的地區，開展發電企業向較高電壓等級或較大用電量的用戶和配電網直接供電的試點工作。直供電量的價格由發電企業與用戶協商確定，并執行國家規定的輸配電價。

　　通過大用戶直接交易推進競價上網，實行電價新機制是5號文的愿望之一，近年來國務院對推進大用戶直接交易先后下發了十幾個文件，今年相關政策也密集出臺，但推行依舊困難重重。

　　“沒有體制根本變革，大用戶直接交易只能是‘看起來很美’。首先是電價機制需要變革，這不光涉及到直供電價格需要執行輸配電價，更在于我國對電價的控制和政府干預市場的現狀。目前對大用戶直接交易設置了節能減排、戰略性新興產業等產業政策門檻，這些都是不尊重市場主體的表現。”上述業內人士對本報記者說，“我認為電力體制改革要和治理能耗污染分開。如果節能減排壓力大，可以在大用戶直接交易準入門檻中設立行業水平平均值，以此為準篩選參與交易的用戶。”

　　上述業內人士進一步說，計劃發電量和電網壟斷力量也是大用戶直接交易一大障礙，且目前的發電量調度有越來越細化、行政化的趨向。

　　電網體制需進一步改革

　　這位業內人士認為，5號文沒有對電網體制進一步改革的時間點作出明確的說明。

　　5號文提出重組電網資產，組建國家電網公司并下設五大區域電網公司。其中區域電網公司的主要職責是經營管理電網，保證供電安全，規劃區域電網發展，培育區域電力市場，管理電力調度交易中心，按市場規則進行電力調度；國家電網的主要職責是負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題，參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程等。 

　　很顯然，區域電網用于培育市場的目的沒有達到，其經營管理職能反而被削弱。

　　“全世界都不敢一張網，電網太大對安全運行和運營效率都有影響。就拿目前世界上最大的跨國同步互聯電網——歐洲大陸電網來說，也是分區運行，并由歐洲輸電聯盟制定一系列技術規范和運行規程協調規劃和運行，確保歐洲大陸電網和電力市場的安全可靠運營。歐洲的新能源發展很快，風光需要在更大范圍內平衡消納，且歐洲的電力行業經過市場化改革后，電力已經不是特殊商品，而是可以自由交易買賣的普通商品。”上述業內人士進一步說，“電網太大也屏蔽了價格信號，電網要實現要管理上的分開和市場上的統一。在第三次工業革命的浪潮下，電網更需要自由開放的市場機制，交互、靈活、分散的是智能電網的精髓。”

　　5號文提出，“十五”期間，電網企業可暫不進行輸配分開的重組，但要逐步對配電業務實行內部財務獨立核算。這一未明確改革時間表的輸配環節改革至今未有動靜，即使是輸配業務財務獨立核算的推進也是極度艱難。

　　“輸配電價其實很好核算。重組電網資產時，電網公司的資產都是國有的，只需給電網公司成本加合理利潤的可持續模式即可。”上述業內人士對本報記者說，“輸配電價財務獨立從技術上來說，沒有任何問題，即便涉及到利益的重新分配，這不過是一個決策問題。我認為價格主管部門反對作為是矛盾的主要方面，目前的局面是‘企業代政府受過’。”

　　“對于是否應該維持目前電網輸配售一體的壟斷地位，很多人拿美國加州電荒和印度大停電說事。加州電荒的原因恰恰是沒有將市場化原則貫徹到底——放開了上網電價的競爭卻未放開銷售電價的競爭，致使價格信號無法傳導。加州電荒可以說是世界電改的分水嶺，澳大利亞等國家此后都將銷售側納入了彈性范圍，世界電力市場變得更加平穩。”上述業內人士進一步對本報記者說。

　　5號文遺憾在或不夠“頂”

　　2002年，國際電力監管委員會成立。作為正部級國務院直屬事業單位，5號文提出電監會按垂直管理體系設置，向區域電網公司電力調度交易中心派駐代表機構，主要職責是制定電力市場運行規則，監管市場運行，維護公平競爭，向政府價格主管部門提出調整電價建議等。

　　5號文同時提出，要在在國務院領導下成立由國家計委牽頭，國家經貿委、國家電力公司、中組部、中央企業工委、中編辦、財政部、法制辦、體改辦，以及廣東省和擬成立的國家電力監管委員會等相關部門和單位組成的電力體制改革工作小組，具體負責電力體制改革實施工作。適時制定和修改有關電力和電價方面的法律、法規和其他相關的行政法規。

　　“世界各國的電改都是頂層設計，我國的電改設計不夠‘最頂’。電改不是單純的電力行業改革，應該和政府機構改革，政府職能轉變同時進行。廠網分開之后，我國電力有了很快發展。5號文的貫徹需要強有力的監管。有一些國家把電改交給專門機構去策劃推進，政府只提出改革的要求，因為決策是一件‘很痛苦’的事情——政治家不是專業人士，但卻坐在決策者的位子上。”上述業內人士表示。

　　被賦予推進電力市場運行的電監會在“尷尬身份”中運轉11年后，于今年和國家發改委下的國家能源局重組。有觀點認為，電監會作為電力監管機構和國家能源局重組，或失去獨立性，使其效率降低。

　　“以美國為例，其能源部專管規劃的，能源監管委員會中一半為電力監管；從中央和地方來看，美國國家層面的監管機構是定大的方向和標準，州立能源監管機構管理具體事務比較多，包括能源監管和公共事務監管。監管機構應該向市場負責，而不是政府，因此許多國家市場監管機構人員認命和政府機構人員認命時間是錯開的，這樣可以避免政府的執政意愿過分干預市場。”

　　“合理的頂層設計才能破除電力行業內部對電力體制改革思想的阻力，理順機制。決策者不能人云亦云，需要決心和魄力推進改革，需要有一個類似辦事機構的改革小組來推進這些工作。”另一位業內權威人士對本報記者說。
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