中國電力領域改革近40年 大型電力企業何去何從？
來源：光伏頭條 | 0評論 | 5302查看 | 2017-05-25 14:02:00
從(cong)今年兩會至今，五大發電集團重(zhong)組(zu)合并的消息(xi)就(jiu)一直不絕于耳，電力企業(ye)重(zhong)組(zu)的排列方(fang)式為(wei)各媒(mei)體(ti)所樂道，加上國家層面的各種表態與的人事調整等因素，股(gu)市上已(yi)是翹首以(yi)待。
1978年至今的近40年時間里，中國的電力領域改革經歷了多輪改革，所取得的成果也是有目共睹。為了進行資源的高效配置，實現效益最大化，避免不必要的資源浪費，在近40年的時間里，國家一直對企業的合并重組進行試探與摸索。
過去的一年里，被合并重組緋聞淹沒的八家電力公司資產總額達到了5.9萬億元之巨，加上牽涉其中的煤炭企業和核電企業，電力企業的重組問題波及范圍之大、任務之艱巨、影響力之深遠，都可以說是前無古人。
下面，記者梳理了中國電力企業改革的整體脈絡，并從不同角度對合并重組做出預測，歡迎業內人士一起探討指正。
一、從“集資辦電”到國家電力公司
從1970年到1987年，中國連續18年缺電，此時，國務院已經意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續。因此在1985年5月，國務院便頒布了《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》(下稱《集資辦電規定》)，標志著電力改革已經拉開帷幕。彼時，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠;二是賣用電權，將這部分資金作為電力建設資金。1985年，集資辦電首先從華東地區開始，到1988年1月1日，集資辦電模式向全國推開，當時的三峽、二灘水電站建設都利用了這筆資金。
與此同時，1985到1988年間，中國相繼成立了華能國際電力開發公司和國家能源投資公司。全國各省、自治區、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司(申能集團公司)等。
1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業聯合會。1993年1月，經國務院同意，能源部將電力聯合公司改組為電力集團公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團。同一時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業也發展起來，針對供電不足的狀況，中央決定允許讓高耗能企業建自備電廠，自發自用。
大量的投資涌入電力領域，包括地方政府、民資、外資等，電源建設發展一日千里。但到了90年代后期，電力開始供過于求。實際上，到2002年廠網分開時，地方所有的發電容量已占據全國發電裝機總容量的50%以上。
為了進一步推動電力企業建立現代企業制度，建立新的企業機制，充分調動各方面辦電的積極性，更好地執行多家辦電、多渠道籌資辦電的方針，加快電力工業的發展，更好地發揮電力工業在國民經濟中的先行作用。在1996年底，國務院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。
彼時有分析認為，國家電力公司的組建，將更充分地利用能源資源，滿足國民經濟與社會發展對電力的需求。一直到廠網分開之前，國家電力公司都作為國家授權的投資主體及資產經營主體，經營跨區送電和國家電網的統一管理。
但很快，新的矛盾又出現了。
到1998年7月，二灘水電站一期建設完工，第一臺機組開始發電。1998年8月，在國家電力公司的主持協調下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。
根據該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。但其后，二灘在1998年和1999年二灘的實際上網電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，棄水電量分別達15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產兩年，二灘累計虧損已達12.5億元。
時任國家領導人表示：“現在一邊用煤發電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做?”時任國家計委主任解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當時，西部地區電力負荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網互為獨立，都愿意先用本省的電。
以此為導火索，2000年，中央開會討論“十五”計劃后，在“二灘水電站有關情況”上有了這樣的批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現狀，實行跨區域設公司，廠網分開，競價上網，多發水電，限制火電，關停小電廠，這樣每年可能節約發電成本以百億元計。”
由此，針對國家電力公司的電力體制改革緩緩拉開了序幕。
二、拆分國家電力公司
實際上，從1997年1月開始，到2002年2月，在其存在的5年時間里，國家電力公司成為了電力改革領域的主角，在這一時期，電力改革主要分為三個階段。
第一階段是國電公司與電力部雙軌運行時期。1996年12月，國務院《關于組建國電公司的通知》(48號文)發布，決定組建國電公司。該通知規定：國電公司由國務院出資設立，采取國有獨資的形式，是國務院界定的國有資產出資者和國務院授權的投資主體及資產經營主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國網的企業法人，按企業集團模式經營管理。
1997年1月國電公司正式成立，實行與電力部雙軌運行的制度。與其他部委的改革不同，由于電力部掌握著下面電力集團的產權，因而就能夠順理成章地過渡到電力公司。當時除了五大電力集團外，還有一些獨立的省公司，與電力部有產權關系的是福建、云南、貴州、廣西、四川等五省區;與之沒有產權關系的有四家，包括廣東、海南、西藏和內蒙古中西部。在最后的國電公司重組廠網分開時，廣東、海南劃歸南方電網，西藏由國網代管，內蒙古中西部仍然獨立。
第二階段，撤銷電力部，國電公司單軌運行。在1998年新一屆政府成立后進行的機構改革過程中，電力部被撤銷。國電公司在國家經貿委的領導下，開始了新一輪的公司化改制和電力工業市場化改革。
1998年10月，國電公司頒布《國電公司系統公司制改組實施方案》，確定了“政企分開、省為實體”和“廠網分開”的主要改革思路，并確定了實施的四個具體步驟。第一步，1997—1998年，成立國電公司，撤銷電力部，政企分開;第二步，1998—2000年，國電公司制改組，實體化，“廠網分開”，進行競價上網試點;第三步，2001-2010年，全國聯網并全面推開，“廠網分開、競價上網”，形成電力市場;第四步，2010年后，配電和售電放開，最終形成國家輸電網公司。
1998年12月，國務院辦公廳轉發《關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》(146號文)，“廠網分開、競價上網”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江省推行;同時，建立省級電力公司的工作全面鋪開，東北三省率先成立省級公司。
第三階段，國電(dian)(dian)(dian)公司(si)被取消式拆分階段。2000年(nian)10月17日，國務院辦公廳印發《關(guan)(guan)于電(dian)(dian)(dian)力(li)工(gong)(gong)業體(ti)(ti)制改(gai)(gai)(gai)革有(you)關(guan)(guan)問題(ti)(ti)的(de)(de)通知》(69號文(wen))，對1998年(nian)12月國家經(jing)(jing)貿(mao)委(wei)《關(guan)(guan)于深化電(dian)(dian)(dian)力(li)工(gong)(gong)業體(ti)(ti)制改(gai)(gai)(gai)革有(you)關(guan)(guan)問題(ti)(ti)的(de)(de)意見(jian)》(146號文(wen))進行了一(yi)定調(diao)整(zheng)，明確(que)提出電(dian)(dian)(dian)力(li)體(ti)(ti)制改(gai)(gai)(gai)革工(gong)(gong)作“由國家計委(wei)牽頭，會同國家經(jing)(jing)貿(mao)委(wei)等有(you)關(guan)(guan)部門和單(dan)位，組成(cheng)電(dian)(dian)(dian)力(li)體(ti)(ti)制改(gai)(gai)(gai)革協調(diao)領導小組負責”。原(yuan)本(ben)由國電(dian)(dian)(dian)公司(si)提出的(de)(de)“廠(chang)網(wang)分開、競(jing)價上(shang)網(wang)”試點(dian)工(gong)(gong)作不再擴大范圍，除原(yuan)有(you)的(de)(de)企業公司(si)化改(gai)(gai)(gai)制以(yi)外，國電(dian)(dian)(dian)公司(si)省市一(yi)級的(de)(de)體(ti)(ti)制改(gai)(gai)(gai)革工(gong)(gong)作都(dou)宣告暫停。
2002年2月10日，國務院頒布了《電力體制改革方案》(5號文)，國電公司被重組為一個國網公司和華北、東北、西北、華東、華中五個具有獨立法人地位的大區電網子公司，五大區網公司不再在國家計劃單列。同時，國網公司用云、貴、桂三省電網資產參股以廣東電力公司為主的南方電網公司，由此形成了“2+5”模式下的中國電網格局。
與此同時，國電公司還拆分出5家發電集團和4家輔業集團，至此，5號文背景下的中國電力體制改革方案最終確定。按照國務院統一部署，國網公司、南方電網公司和各發電集團公司于2002年12月掛牌并正式運轉。
1997年成立的國電公司在經歷五年運轉之后，最終退出了歷史舞臺。
這輪改革實際上是將發電側和設計施工企業推向了市場，引入了競爭機制，這在電力短缺的年代，不僅必要，而且效果異常顯著——在過去14年多的時間內，中國從電力嚴重短缺，一躍成為世界第一發電裝機大國。
2002年廠
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