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日前，國家發改委辦公廳下發《關于征求<可再生能源電力配額及考核辦法>意見的(de)函》，對(dui)各省(sheng)級行政區域內的(de)電力消(xiao)費規定最低可再生(sheng)能(neng)源比重指(zhi)標(biao)，預示著可再生(sheng)能(neng)源配(pei)額制即將落地，我(wo)國將進入(ru)強制消(xiao)納可再生(sheng)能(neng)源電力的(de)新(xin)階段。這一政策歷經十多年終見曙光，歡呼之際，也應該看到其(qi)落地實(shi)施仍面臨不(bu)(bu)確定性(xing)，一些現實(shi)困(kun)難還有待(dai)在實(shi)施過程中(zhong)逐步解決，不(bu)(bu)斷檢驗和調試這一政策，推(tui)動可再生(sheng)能(neng)源在新(xin)形勢下(xia)高質量發展(zhan)，這條路才(cai)剛剛起(qi)步。

一、十年磨一劍，可再生能源電力配額制落地在即

作為(wei)推(tui)動可再生能(neng)源良性發展(zhan)的(de)重要政策措施(shi)，十多年來，可再生能(neng)源電力配額制屢被(bei)(bei)提及，但其(qi)落地(di)實(shi)施(shi)卻在反復博弈中被(bei)(bei)一再推(tui)遲，歷(li)盡波(bo)折(zhe)。

2006年(nian)《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)》頒布后(hou)，《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)配(pei)額(e)管理辦(ban)法(fa)》就已(yi)經作(zuo)為重要的配(pei)套文件提(ti)上(shang)討論(lun)日程。2007年(nian)出(chu)臺(tai)的《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)中長期規(gui)劃》明確提(ti)出(chu)裝機容量在(zai)(zai)一定規(gui)模(mo)以上(shang)的發電企業要承擔可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)配(pei)額(e)。2009年(nian)，在(zai)(zai)修訂《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)》之(zhi)后(hou)第二(er)次提(ti)出(chu)引入配(pei)額(e)制。不(bu)過，直到2011年(nian)年(nian)底，《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)電力配(pei)額(e)管理辦(ban)法(fa)(討論(lun)稿)》才(cai)完成，2012年(nian)5月該(gai)稿開(kai)始征求(qiu)意見。由于指標分(fen)配(pei)和考核存在(zai)(zai)較(jiao)大爭(zheng)議，致(zhi)使被(bei)寄予厚望的管理辦(ban)法(fa)擱置(zhi)。

近(jin)年(nian)來(lai)，隨著可(ke)再(zai)生能(neng)源發電裝機容量的迅速增長，消(xiao)納和補貼拖欠等問題(ti)日(ri)益突出(chu)，配(pei)(pei)額(e)制(zhi)(zhi)的實施又被提上議(yi)程。2018年(nian)3月23日(ri)，國家(jia)能(neng)源局發布(bu)(bu)了《可(ke)再(zai)生能(neng)源電力(li)配(pei)(pei)額(e)及考核辦法（征求意見(jian)稿）》，使得配(pei)(pei)額(e)制(zhi)(zhi)的出(chu)臺迎來(lai)了曙(shu)光。但是因為補貼強度問題(ti)存在較大爭議(yi)，原定于(yu)6月底發布(bu)(bu)的第二次征求意見(jian)稿取消(xiao)。期間，國家(jia)能(neng)源局重新確定了強制(zhi)(zhi)配(pei)(pei)額(e)及配(pei)(pei)套綠證交(jiao)易的模式。

2018年9月底，國家發(fa)改委公布了《可(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能源電力(li)配額(e)(e)及考(kao)核辦法(第二次征(zheng)求意見稿)》，預示著可(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能源配額(e)(e)制即(ji)將落(luo)地，也標志著我國將進(jin)入強制消納可(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能源電力(li)的新階段(duan)。

二、霜刃未曾試，配額制實施效果仍有待檢驗

出(chu)臺可再生能源電力配(pei)額制的核(he)心目的是解決消納和補貼問題。但是，作為一(yi)項十余年來一(yi)直停留在討論(lun)階(jie)段(duan)的制度，其(qi)落地實施仍然面臨諸多不確定性，實施效果(guo)有待檢(jian)驗。

1、依靠配額制徹底解決可再生能源消納問題有難度

當(dang)前我國(guo)可再生能(neng)(neng)源產業已經具備(bei)了巨大(da)的存量規模，但也存在突出的“三棄”問(wen)題（棄風(feng)、棄光(guang)、棄水(shui)），配額(e)制雖能(neng)(neng)有效緩解，但是(shi)要靠其徹底解決(jue)消納問(wen)題仍言之尚(shang)早。綜合(he)而言其原因有三：

一是，可(ke)再(zai)生能源(yuan)供(gong)需的區域錯配(pei)問題僅靠配(pei)額制(zhi)無法解決。我國可(ke)再(zai)生能源(yuan)供(gong)需存(cun)在(zai)嚴重(zhong)的區域錯配(pei)，從邏輯(ji)上講配(pei)額制(zhi)能夠協調其(qi)區域配(pei)置，但是跨(kua)區域輸配(pei)電還受到輸配(pei)通(tong)道和電網調配(pei)等(deng)物(wu)理和技術層(ceng)面(mian)因素的影響，這些因素的制(zhi)約需要其(qi)他政策與措施協同發力方能破除。

二是，配額(e)制(zhi)(zhi)實施過(guo)程中仍存在各(ge)方(fang)利益的(de)博弈(yi)。十(shi)多(duo)年來配額(e)制(zhi)(zhi)一直處于醞釀狀(zhuang)態而難以落地，正是各(ge)方(fang)博弈(yi)的(de)結果(guo)，這種博弈(yi)不會隨著配額(e)制(zhi)(zhi)的(de)出臺而終止。當前，電力總體過(guo)剩，可再生能源電力與火電的(de)關(guan)系(xi)由增量替代(dai)進(jin)入存量替代(dai)階段，各(ge)利益相關(guan)方(fang)進(jin)入深度博弈(yi)過(guo)程，僅靠行(xing)政(zheng)手段推動配額(e)制(zhi)(zhi)，難以完全保證可再生能源的(de)消納(na)。

三是，需要(yao)警惕政策刺激下可(ke)(ke)(ke)能(neng)(neng)出現(xian)的(de)(de)投(tou)資無序(xu)擴張，以及由此(ci)(ci)帶來的(de)(de)更(geng)大消納壓力。此(ci)(ci)次征(zheng)求(qiu)(qiu)意(yi)見稿增加了“參與(yu)電(dian)(dian)(dian)力直接交易(yi)的(de)(de)電(dian)(dian)(dian)力用戶”和“擁有自(zi)(zi)備(bei)電(dian)(dian)(dian)廠的(de)(de)企(qi)業(ye)”兩類義務主(zhu)體，對非水可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源需求(qiu)(qiu)可(ke)(ke)(ke)能(neng)(neng)會大幅增加。在(zai)配(pei)額制的(de)(de)約束下，具備(bei)大規模屋(wu)頂或風電(dian)(dian)(dian)發電(dian)(dian)(dian)條件的(de)(de)企(qi)業(ye)為(wei)了降低(di)完成(cheng)配(pei)額的(de)(de)成(cheng)本(ben)而(er)大量(liang)建設自(zi)(zi)發自(zi)(zi)用的(de)(de)可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源發電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目，可(ke)(ke)(ke)能(neng)(neng)引發可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源投(tou)資無序(xu)快速增長，重(zhong)演前期光伏(fu)、陸上風電(dian)(dian)(dian)擴張失控導致消納難(nan)、補貼缺的(de)(de)困境。因此(ci)(ci)，為(wei)避免配(pei)額制實(shi)施未解舊憂卻添新愁，需要(yao)通盤謀劃(hua)、及早應對。

2、“配額制＋綠證交易”緩解補貼壓力和企業現金流壓力的作用尚待考察

補(bu)貼(tie)拖欠已(yi)成(cheng)為制(zhi)(zhi)約(yue)可(ke)(ke)再生(sheng)能源(yuan)行業發展的痛點，至今缺口高(gao)達1200億(yi)元。2017年推出(chu)的自愿(yuan)綠證(zheng)交易試(shi)圖緩(huan)解，但(dan)由于缺少配(pei)額(e)(e)制(zhi)(zhi)的約(yue)束，效果遠(yuan)未達到預期。此(ci)次征求意見稿，提出(chu)采用可(ke)(ke)再生(sheng)能源(yuan)強制(zhi)(zhi)配(pei)額(e)(e)及配(pei)套綠證(zheng)交易的模(mo)式，雖然吸(xi)取了之前(qian)的教訓，但(dan)能否能有(you)效緩(huan)解補(bu)貼(tie)壓(ya)力和發電企業的現金(jin)流壓(ya)力仍有(you)待觀察(cha)。

一(yi)是，“配(pei)額(e)(e)(e)制＋綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)(jiao)易(yi)”模式尚(shang)需在(zai)實(shi)(shi)踐(jian)中(zhong)(zhong)進(jin)(jin)一(yi)步磨(mo)合(he)。根(gen)(gen)據(ju)征求意見稿(gao)，試圖通過配(pei)額(e)(e)(e)制來(lai)推動綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)銷售，獲(huo)取資金部分替代(dai)補貼。但現實(shi)(shi)是，作(zuo)為配(pei)額(e)(e)(e)制的重要(yao)(yao)配(pei)套措施(shi)，眼下自愿(yuan)認購下的綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)(jiao)易(yi)運行一(yi)年下來(lai)交(jiao)(jiao)易(yi)非常低(di)迷。根(gen)(gen)據(ju)中(zhong)(zhong)國綠(lv)(lv)(lv)色電(dian)力證(zheng)(zheng)(zheng)書認購交(jiao)(jiao)易(yi)平臺(tai)網站(zhan)實(shi)(shi)時(shi)數據(ju)顯(xian)(xian)示,截至(zhi)9月29日,風(feng)電(dian)、光(guang)伏(fu)累計(ji)綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)核(he)發量分別為21085506個(ge)和(he)2088447個(ge)，而累計(ji)出(chu)售綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)僅29782個(ge),其中(zhong)(zhong)風(feng)電(dian)綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)29631個(ge),光(guang)伏(fu)綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)151個(ge)，也就(jiu)是說(shuo)，綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)出(chu)售率僅為0.13%！當初(chu)，推出(chu)綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)(jiao)易(yi)是為實(shi)(shi)施(shi)配(pei)額(e)(e)(e)制鋪路，目前來(lai)看顯(xian)(xian)然沒(mei)有達到預期效果。那(nei)么，配(pei)額(e)(e)(e)制出(chu)臺(tai)后，綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)(jiao)易(yi)體(ti)系必然進(jin)(jin)行相(xiang)應(ying)調整(zheng)，統一(yi)綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)自愿(yuan)交(jiao)(jiao)易(yi)體(ti)系和(he)配(pei)額(e)(e)(e)制下的約束性交(jiao)(jiao)易(yi)體(ti)系還是兩(liang)條(tiao)腿走路，如何(he)協調綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)市場(chang)交(jiao)(jiao)易(yi)活躍程度(du)、交(jiao)(jiao)易(yi)量、交(jiao)(jiao)易(yi)價(jia)格(ge)？綠(lv)(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)(jiao)易(yi)與(yu)全國碳交(jiao)(jiao)易(yi)體(ti)系如何(he)銜接？這些問題，都需要(yao)(yao)進(jin)(jin)一(yi)步深入(ru)討論并在(zai)實(shi)(shi)踐(jian)中(zhong)(zhong)逐(zhu)步解決。

二是，綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)取(qu)決于市場(chang)供(gong)求關系(xi)，替代補(bu)(bu)貼和緩解企(qi)業(ye)現金流的(de)(de)作用可能(neng)有(you)(you)限(xian)。配(pei)額制下的(de)(de)綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)和時(shi)效性，與(yu)自愿認購模式截然不同。根據此次征求意見(jian)稿，綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)交易價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)是由市場(chang)交易形成(cheng)，并無其(qi)他約束(shu)條件(jian)。從理論上(shang)(shang)(shang)分析，其(qi)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)上(shang)(shang)(shang)限(xian)是配(pei)額補(bu)(bu)償金，否則企(qi)業(ye)就會放(fang)棄購買綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)而(er)選(xuan)擇繳納補(bu)(bu)償金；其(qi)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)下限(xian)是0，因為(wei)上(shang)(shang)(shang)網(wang)可再生能(neng)源(yuan)電(dian)力已經(jing)獲得相應(ying)電(dian)價(jia)(jia)(jia)，其(qi)所發電(dian)量獲得綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)成(cheng)本是0。基于此，綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)完全取(qu)決于市場(chang)供(gong)需(xu)關系(xi)，當市場(chang)嚴重供(gong)過(guo)于求時(shi)，綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)就很(hen)低。當前，由于消納難而(er)顯得可再生能(neng)源(yuan)電(dian)力供(gong)給過(guo)剩企(qi)業(ye)議(yi)價(jia)(jia)(jia)能(neng)力有(you)(you)限(xian)，綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)難以保證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)。此外(wai)，配(pei)額制下的(de)(de)綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)時(shi)效性為(wei)產生之(zhi)日起到當年(nian)年(nian)底(配(pei)額考(kao)核(he)結束(shu)日)之(zhi)間，超過(guo)考(kao)核(he)結束(shu)日即失效，如此一來，會造成(cheng)綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)在不同時(shi)間段的(de)(de)巨大波(bo)動，對可再生能(neng)源(yuan)企(qi)業(ye)通過(guo)綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)獲得穩定(ding)現金收(shou)益的(de)(de)預期也帶來較大不確定(ding)性。

3、技術中立存在導致可再生能源發展結構失衡的隱憂

本次征求意(yi)見稿(gao)將配額考核分(fen)為了(le)總(zong)量配額及非水(shui)電(dian)(dian)配額兩(liang)種，將風電(dian)(dian)、光(guang)伏(fu)(fu)發(fa)(fa)電(dian)(dian)、太陽(yang)能熱發(fa)(fa)電(dian)(dian)、生物(wu)質發(fa)(fa)電(dian)(dian)、地(di)熱發(fa)(fa)電(dian)(dian)、海洋能發(fa)(fa)電(dian)(dian)等無差(cha)別(bie)對待地(di)納入(ru)非水(shui)電(dian)(dian)配額，但(dan)是，由于各種發(fa)(fa)電(dian)(dian)方(fang)式的(de)(de)(de)成(cheng)本存在較大差(cha)異(yi)，采取技術中立的(de)(de)(de)處(chu)理方(fang)式可能使得(de)成(cheng)本低的(de)(de)(de)風電(dian)(dian)獲(huo)益最大，而相對高成(cheng)本的(de)(de)(de)光(guang)伏(fu)(fu)、光(guang)熱、生物(wu)質、地(di)熱、海上風電(dian)(dian)等難以獲(huo)得(de)平等的(de)(de)(de)發(fa)(fa)展(zhan)機會(hui)。

該現(xian)象從自愿認購(gou)(gou)下的(de)綠(lv)證(zheng)交(jiao)易(yi)也(ye)可窺見(jian)一斑。據統計，風(feng)(feng)電綠(lv)證(zheng)的(de)成交(jiao)量是光伏綠(lv)證(zheng)的(de)196倍，已(yi)售出風(feng)(feng)電綠(lv)證(zheng)平(ping)均(jun)交(jiao)易(yi)價格(ge)為(wei)184.2元(yuan)/個(ge)(折合(he)0.1842元(yuan)/千瓦時)，而光伏綠(lv)證(zheng)則為(wei)668.3元(yuan)/個(ge)(折合(he)0.6683元(yuan)/千瓦時)，差異如此之大，就在于光伏項目所需補貼高于風(feng)(feng)電，而導致其(qi)綠(lv)證(zheng)價格(ge)高，綠(lv)證(zheng)購(gou)(gou)買者更(geng)愿意選擇(ze)價格(ge)低(di)的(de)風(feng)(feng)電項目。

基于此，在配額制實施過程(cheng)中(zhong)的(de)技術中(zhong)立有可(ke)能使得資本從(cong)光伏行(xing)業向風電行(xing)業傾斜(xie)，從(cong)而(er)導致可(ke)再生(sheng)能源發(fa)展結構失衡(heng)。

三、未雨要綢繆，加快完善配套體系保障實施效果

配額制對(dui)于近年來備受消(xiao)納(na)和補貼困擾的可再生能(neng)(neng)源行業無疑是一(yi)個重(zhong)大利好(hao)。但是，可再生能(neng)(neng)源的消(xiao)納(na)和補貼都是涉及眾(zhong)多因(yin)素的系(xi)統工程，配額制作為一(yi)項制度只是該體系(xi)中(zhong)重(zhong)要(yao)的組(zu)成(cheng)部(bu)分。面對(dui)眾(zhong)多不確定性(xing)因(yin)素，需要(yao)未雨綢繆，盡量(liang)實現(xian)其作用和效果的最大化。

一是，加快完善配套政策體系。可再生能源電力配額制(zhi)(zhi)政(zheng)(zheng)策(ce)包(bao)括落地(di)、監管、后續評價等(deng)一(yi)(yi)系列實施(shi)細則和配套政(zheng)(zheng)策(ce)，應該進一(yi)(yi)步做好頂層設計，提前謀劃布局，加(jia)快開展相關(guan)工作(zuo)，以保障配額制(zhi)(zhi)真正落地(di)執行。

二是，做好配額制與綠證交易制度的協同。配(pei)額(e)制下的(de)(de)(de)(de)綠證交易(yi)與去年開始實(shi)施自愿(yuan)認(ren)購下的(de)(de)(de)(de)綠證交易(yi)在交易(yi)方式和價格形成機制等(deng)方面存在很(hen)大差異。因此，需要(yao)充分預(yu)(yu)判實(shi)施過程中可能的(de)(de)(de)(de)問題和障礙，及早做好(hao)(hao)預(yu)(yu)案。同(tong)(tong)時，針對(dui)實(shi)際運行(xing)中出現(xian)的(de)(de)(de)(de)新問題動態調整相關細(xi)則，做好(hao)(hao)兩者之間的(de)(de)(de)(de)協同(tong)(tong)、銜接和磨合，以更好(hao)(hao)地實(shi)現(xian)促進消納、緩解補貼和企業資金流壓力的(de)(de)(de)(de)初衷。

三是，配合市場制度突破區域壁壘。配(pei)額(e)制對可(ke)再生能源(yuan)消納的(de)(de)區(qu)域(yu)壁壘具有一定的(de)(de)突(tu)破作(zuo)用。但是，長(chang)遠而言(yan)，區(qu)域(yu)壁壘還是需(xu)(xu)要通過市場機制打破。因(yin)此，需(xu)(xu)要加快建立跨區(qu)域(yu)可(ke)再生能源(yuan)電力現貨交易市場，使(shi)得(de)配(pei)額(e)制在市場制度的(de)(de)配(pei)合下更好地為能源(yuan)綠色低(di)碳(tan)化(hua)轉型服務。

四是，做好相關主體利益的統籌協調。開發可再生能源(yuan)(yuan)是人類(lei)面(mian)對(dui)共同挑戰的選擇(ze)，也是國(guo)家(jia)可持續發展(zhan)和(he)能源(yuan)(yuan)安(an)全的需要，更影響到區(qu)(qu)域(yu)經(jing)濟發展(zhan)和(he)電力企業的生存，需要從(cong)國(guo)家(jia)層面(mian)做(zuo)好規(gui)劃和(he)平衡，針對(dui)國(guo)家(jia)能源(yuan)(yuan)結構、區(qu)(qu)域(yu)利(li)益和(he)技術(shu)差異等問(wen)題，統籌(chou)中央和(he)地方、資源(yuan)(yuan)豐富區(qu)(qu)和(he)負荷(he)集(ji)中區(qu)(qu)、義務(wu)(wu)主體(ti)(ti)和(he)非義務(wu)(wu)主體(ti)(ti)、可再生能源(yuan)(yuan)電力和(he)火電、高成本電源(yuan)(yuan)和(he)低成本電源(yuan)(yuan)等多重關系和(he)多重利(li)益，做(zuo)好統籌(chou)協調，避免配額制(zhi)在(zai)解決現有問(wen)題的同時(shi)導致新的問(wen)題。