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8月(yue)17至8月(yue)18日(ri)，中(zhong)國法(fa)學(xue)會(hui)能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)研(yan)究會(hui)在太原召(zhao)開2019年(nian)年(nian)會(hui)。議會(hui)主題為“新(xin)時代能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)治變革(ge)(ge)與能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)學(xue)新(xin)發展(zhan)”。與會(hui)專家認為，能(neng)源(yuan)(yuan)革(ge)(ge)命(ming)最核心的(de)問題，是要(yao)解(jie)決如何從過(guo)去通過(guo)計劃、通過(guo)政府來配(pei)置資(zi)源(yuan)(yuan)轉(zhuan)向以(yi)市場配(pei)置資(zi)源(yuan)(yuan)。目前能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)治還面臨(lin)相當多的(de)問題，需(xu)要(yao)學(xue)界和業(ye)界深入研(yan)究并提出解(jie)決方(fang)案。

電改為《電力法》帶來新挑戰

國家電(dian)(dian)網(wang)公司總(zong)法律顧問歐陽昌(chang)裕在會上提出，在電(dian)(dian)力(li)體制(zhi)改革(ge)的(de)大背景(jing)下(xia)，要健全完(wan)善(shan)電(dian)(dian)網(wang)、調(diao)度、保底供電(dian)(dian)、供電(dian)(dian)營業區(qu)、售(shou)電(dian)(dian)、電(dian)(dian)力(li)市(shi)場等六(liu)方(fang)面的(de)法規制(zhi)度。

對(dui)于電(dian)力(li)領域的立(li)法，他(ta)認為要尊(zun)重電(dian)力(li)行業(ye)的客觀規律(lv)，即電(dian)的光速(su)傳輸(shu)、不(bu)可(ke)儲存和雙重平(ping)(ping)(ping)衡(heng)等特(te)點(dian)。尤(you)其是雙重平(ping)(ping)(ping)衡(heng)這一點(dian)，即電(dian)能量(liang)的平(ping)(ping)(ping)衡(heng)與功率的平(ping)(ping)(ping)衡(heng)。在過去的一些政策制定中，這一點(dian)沒有被充分考慮。

現行的(de)《電(dian)(dian)(dian)力(li)法(fa)》制定于1995年(nian)，并在2009年(nian)、2015年(nian)和(he)2018年(nian)對部(bu)分規(gui)定作出(chu)修改。1995年(nian)時(shi)，中(zhong)國電(dian)(dian)(dian)力(li)系(xi)統(tong)還處(chu)在政(zheng)企(qi)合一階段，整(zheng)個行業(ye)垂直一體化(hua)，當時(shi)牽頭制定這部(bu)法(fa)律的(de)電(dian)(dian)(dian)力(li)工業(ye)部(bu)，既是政(zheng)府管理部(bu)門，又是電(dian)(dian)(dian)力(li)行業(ye)的(de)生(sheng)產(chan)和(he)經營者。經過多輪調整(zheng)，電(dian)(dian)(dian)力(li)行業(ye)已經與(yu)當時(shi)完(wan)全不同。

改革為(wei)電(dian)(dian)(dian)力領域立法修(xiu)法帶來(lai)了(le)諸多(duo)新課題。比如(ru)說，按照(zhao)現行的《中華人民共和國電(dian)(dian)(dian)力法》第25條規(gui)定(ding)：“一個供電(dian)(dian)(dian)營業區內只設(she)立一個供電(dian)(dian)(dian)營業機(ji)構(gou)”。但分布(bu)式發電(dian)(dian)(dian)市(shi)場(chang)化交易實際(ji)上(shang)已經(jing)突破了(le)這一規(gui)定(ding)。有新能源(yuan)(yuan)(yuan)管(guan)理部(bu)門、發電(dian)(dian)(dian)企業、分布(bu)式能源(yuan)(yuan)(yuan)企業認為(wei)，供電(dian)(dian)(dian)專營制度(du)制約大用(yong)戶(hu)直購電(dian)(dian)(dian)、新能源(yuan)(yuan)(yuan)和可再生能源(yuan)(yuan)(yuan)、分布(bu)式能源(yuan)(yuan)(yuan)的發展(zhan)。

增量配電網試(shi)點的出現，也引發了行業內對(dui)于(yu)相關法律問題的探討。

對于增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)的投資問題，西安交通大學(xue)法學(xue)院副教授(shou)張冰建議在(zai)《電(dian)(dian)(dian)力法》層(ceng)面(mian)予以規(gui)制，明確配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)投資主(zhu)體的資格(ge)，基于配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)運(yun)營(ying)安全、效率和環境(jing)友好等目標，對于電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)企業、地方政府投資平臺(tai)和社會資本投資主(zhu)體做出具體的規(gui)范(fan)。

對于增量配電網與供(gong)(gong)電營(ying)業(ye)區(qu)(qu)兩個(ge)概念(nian)之間的(de)關系，華(hua)北電力大學(xue)教授(shou)王(wang)學(xue)棉提出，增量配電網概念(nian)不同于供(gong)(gong)電營(ying)業(ye)區(qu)(qu)，原因在于二者保底供(gong)(gong)電服務(wu)對象不同，類型和范圍(wei)也不同。在改(gai)革(ge)的(de)背(bei)景下，供(gong)(gong)電營(ying)業(ye)區(qu)(qu)的(de)內涵也在發生變化。

但歐陽(yang)昌裕則認(ren)為改革前(qian)后，供電(dian)營業區制(zhi)度設立的目(mu)的和功(gong)能依然沒有(you)發生變(bian)化，增量配電(dian)企業與供電(dian)企業沒有(you)區別(bie)。

電力監管與反壟斷執法需協調

在此次年會上(shang)，學(xue)術(shu)領(ling)域與實務領(ling)域都提及電力監(jian)管與反壟(long)斷執法的不協調(diao)之處。

國(guo)網(wang)湖南電(dian)力公(gong)司吳德松(song)在會(hui)上介紹了一(yi)起(qi)行政處(chu)罰案例。2019年2月，作(zuo)為國(guo)家能源(yuan)局(ju)派(pai)出機(ji)構(gou)的某能源(yuan)局(ju)監管(guan)辦公(gong)室對某供電(dian)公(gong)司做出行政處(chu)罰，理由是(shi)其(qi)違反了《電(dian)力監管(guan)辦法》中關于不得(de)“三指定”的規定，即供電(dian)企業不得(de)對用(yong)戶受電(dian)工程制定設計(ji)單(dan)(dan)位、施工單(dan)(dan)位和設備材料供應單(dan)(dan)位。

行政(zheng)處罰決定(ding)書中的表述是“關聯企業利用供電公司的獨家經營(ying)地位，壟斷用戶(hu)受(shou)(shou)電工(gong)程外線設計與施(shi)工(gong)，變相限制了用戶(hu)自主選擇設計與施(shi)工(gong)企業的權力，為(wei)關聯企業承擔用戶(hu)受(shou)(shou)電工(gong)程提供便利”。

他(ta)認(ren)為(wei)，“三(san)指(zhi)定”既(ji)是《電(dian)力監管辦(ban)法(fa)(fa)》禁(jin)止的(de)行為(wei)，也符合(he)反壟斷(duan)法(fa)(fa)中“限(xian)定或指(zhi)定交易對象(xiang)”的(de)表述，屬于濫用市場支配地位具有(you)雙重違(wei)法(fa)(fa)性。

據他介紹，在能監辦做(zuo)出(chu)本次行(xing)政(zheng)處(chu)罰之前，擁有(you)(you)反(fan)壟斷執法權(quan)的市場監管部門已經對該供(gong)電公(gong)司“三指定”在內的、涉嫌(xian)濫用市場支配(pei)地(di)位(wei)的行(xing)為立案調查，數月后因(yin)證據不足而撤(che)案。但能監辦再次啟動(dong)調查，并得出(chu)相反(fan)的結論。他認為，這有(you)(you)損行(xing)政(zheng)執法的權(quan)威(wei)。

除此之外，據eo查(cha)詢，2014年時(shi)，山(shan)東省工(gong)商行(xing)政管(guan)理局對(dui)國網(wang)山(shan)東省電力公(gong)司(si)(si)煙臺市牟(mou)平區(qu)(qu)供(gong)電公(gong)司(si)(si)立案調(diao)查(cha)，認定其(qi)濫用(yong)市場支配地(di)位，在組織(zhi)建設(she)新建住宅小區(qu)(qu)供(gong)配電工(gong)程時(shi)指定施工(gong)企業。由于(yu)被調(diao)查(cha)公(gong)司(si)(si)積極整(zheng)改(gai)并消除行(xing)為(wei)后(hou)果，兩(liang)年后(hou)工(gong)商部(bu)門中止調(diao)查(cha)。在中止調(diao)查(cha)決定書中，這家供(gong)電公(gong)司(si)(si)的(de)整(zheng)改(gai)措施就包括“嚴格(ge)落實’三不指定’，依法(fa)進行(xing)招投(tou)標，保障客戶的(de)自主選擇權。” 此案中也存在執法(fa)權的(de)重疊。

浙江財(cai)經(jing)大(da)學中國政府監(jian)(jian)管(guan)研究院徐駿則提及(ji)了轟動一時的山(shan)西電(dian)力反(fan)壟(long)斷案。在這一案件(jian)中，山(shan)西火(huo)電(dian)企業(ye)(ye)在行業(ye)(ye)協(xie)會的會議上(shang)，以公約的形(xing)式(shi)對市場報(bao)(bao)價做(zuo)出約定(ding)。處(chu)理這一案件(jian)的首先是山(shan)西能(neng)監(jian)(jian)辦和山(shan)西省經(jing)信委，兩部門(men)聯合(he)下文(wen)，試(shi)圖對交易結果(guo)做(zuo)出修(xiu)補，能(neng)監(jian)(jian)辦并沒有(you)根據《電(dian)力監(jian)(jian)管(guan)辦法》作出處(chu)罰。個別企業(ye)(ye)對于處(chu)理結果(guo)不滿意，又向(xiang)當地的反(fan)壟(long)斷執法機(ji)構(gou)山(shan)西省價格監(jian)(jian)督(du)與(yu)反(fan)壟(long)斷分(fen)局舉報(bao)(bao)，才(cai)有(you)后來的處(chu)罰決定(ding)。

在(zai)電(dian)(dian)(dian)力(li)市(shi)場(chang)建設過程中，市(shi)場(chang)力(li)，價格串謀等現象(xiang)既是(shi)電(dian)(dian)(dian)力(li)市(shi)場(chang)監管(guan)的重點對象(xiang)，也在(zai)《反壟斷法》的調整(zheng)范圍之內。目前《反壟斷法》執法權已經統(tong)一于市(shi)場(chang)監督管(guan)理總局，為的正(zheng)是(shi)更充分(fen)發揮《反壟斷法》的作(zuo)用，但(dan)具體到電(dian)(dian)(dian)力(li)行業，電(dian)(dian)(dian)力(li)市(shi)場(chang)監管(guan)也是(shi)能監部門的職責所在(zai)，同時又是(shi)一項專業性極高的工作(zuo)。二者如(ru)何(he)協(xie)調，仍需進(jin)一步(bu)探索。

徐駿還在(zai)(zai)會(hui)上(shang)介(jie)紹(shao)了廣東電(dian)力(li)(li)市場建設中，電(dian)力(li)(li)監(jian)管部門與(yu)反(fan)壟(long)斷(duan)執法機構的協作。2017年6月，國家能(neng)源(yuan)局南方監(jian)管局與(yu)廣東省發(fa)改委聯合下發(fa)《關于建立廣東電(dian)力(li)(li)市場反(fan)壟(long)斷(duan)聯合執法工(gong)作機制的通知(zhi)》，內容包括電(dian)力(li)(li)市場運(yun)行監(jian)測、違(wei)規(gui)信息(xi)(xi)共享(xiang)、違(wei)規(gui)信息(xi)(xi)會(hui)商和價格壟(long)斷(duan)行為聯合查處等(deng)內容。在(zai)(zai)他看來，這或是一個有益的嘗試。

能源改革牽動立法進程

“我國(guo)能源法立(li)法起步很(hen)早(zao)，規格很(hen)高，但(dan)十(shi)多年(nian)了，為(wei)什么(me)進(jin)展不了？” 中國(guo)法學會(hui)副會(hui)長甘藏春在此次大會(hui)上發問。

中國(guo)能(neng)源法(fa)立法(fa)啟動于2005年，十四年來，能(neng)源法(fa)立法(fa)可(ke)謂起起落落。2008年時《能(neng)源法(fa)》送審(shen)稿(gao)(gao)由國(guo)家發改委提請國(guo)務(wu)院審(shen)議(yi)，此后能(neng)源法(fa)就一直以(yi)送審(shen)稿(gao)(gao)的形式存在。

2018年公布的(de)(de)《十三(san)屆全國(guo)人(ren)大常委會立(li)法規(gui)劃》中，能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法屬于(yu)第(di)二類項(xiang)目，即需要抓緊工(gong)作、條件成(cheng)熟時(shi)提(ti)請(qing)審議的(de)(de)法律草案。按照這一(yi)立(li)法規(gui)劃，制定能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法的(de)(de)牽頭起草單(dan)位是國(guo)務(wu)(wu)院。但根據(ju)國(guo)務(wu)(wu)院近三(san)年公布的(de)(de)立(li)法工(gong)作計劃，能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法都(dou)不在其中。

甘藏春表示，制定能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)核(he)心問題是怎樣處(chu)理(li)好(hao)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)與(yu)相(xiang)關法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)之間的(de)(de)關系(xi)。目前能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)領域有六部(bu)單行法(fa)(fa)(fa)(fa)，包括《煤炭法(fa)(fa)(fa)(fa)》《電(dian)力法(fa)(fa)(fa)(fa)》《可再生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)》《節約能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)》《石油天然氣(qi)管道保(bao)護法(fa)(fa)(fa)(fa)》和(he)《核(he)安全法(fa)(fa)(fa)(fa)》等，要能(neng)(neng)在眾多法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)中找到能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)一片空間。

他認為，能(neng)源法(fa)應當建立在六部單行法(fa)的法(fa)律關(guan)系之(zhi)上，類(lei)似于一種基本法(fa)，面向未來解決能(neng)源發(fa)展、創新的一些(xie)原則性制度問題。

此(ci)外(wai)，會(hui)上有專家表示，能源(yuan)法(fa)(fa)與資源(yuan)法(fa)(fa)、環境法(fa)(fa)等法(fa)(fa)律之間的(de)關(guan)系(xi)也必(bi)須進(jin)一步明晰(xi)(xi)，使能源(yuan)法(fa)(fa)能形成比較清晰(xi)(xi)的(de)定位。

能源領域(yu)(yu)的(de)(de)(de)改(gai)革對立法的(de)(de)(de)影(ying)響也(ye)是與會(hui)者多(duo)次(ci)提及的(de)(de)(de)內容。新(xin)一輪電力體(ti)(ti)制改(gai)革已從2015年(nian)啟動(dong)，油氣體(ti)(ti)制改(gai)革也(ye)在(zai)推進之中，這都是的(de)(de)(de)能源領域(yu)(yu)的(de)(de)(de)格(ge)局正在(zai)并將要發生較(jiao)大變(bian)化，因此也(ye)給立法工作帶來較(jiao)多(duo)的(de)(de)(de)不確(que)定(ding)性。

中國法(fa)學(xue)會(hui)(hui)能(neng)(neng)源研究(jiu)會(hui)(hui)副會(hui)(hui)長、華東政(zheng)法(fa)大學(xue)教授肖國興認為，席卷全(quan)球(qiu)的能(neng)(neng)源革命是自上而下的革命，無論其規模與方(fang)向如何，都是在權力(li)控(kong)制(zhi)之中發(fa)生的，政(zheng)府始終是能(neng)(neng)源革命的主導者(zhe)，他因此提出(chu)，法(fa)律規制(zhi)革命能(neng)(neng)否(fou)發(fa)生，政(zheng)治家決(jue)策具有決(jue)定性意義。

區別一些國家在(zai)能(neng)源(yuan)(yuan)領域改(gai)革中(zhong)(zhong)立(li)法(fa)(fa)先(xian)行，中(zhong)(zhong)國目前指導改(gai)革的(de)(de)綱領性文件都是(shi)國家的(de)(de)紅頭(tou)文件。對于(yu)政策(ce)與法(fa)(fa)律的(de)(de)關系問題(ti)，學界一般認為(wei)(wei)，能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)應該將成熟(shu)的(de)(de)產業政策(ce)上升(sheng)為(wei)(wei)法(fa)(fa)律。但國家電投集團總(zong)法(fa)(fa)律顧問吳姜宏也(ye)在(zai)會(hui)上提醒(xing)，能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)的(de)(de)制定要避免成為(wei)(wei)能(neng)源(yuan)(yuan)政策(ce)的(de)(de)堆砌和政策(ce)宣示，法(fa)(fa)律制定最終還是(shi)要回歸到對行為(wei)(wei)的(de)(de)規范上來。