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國家發展和改革委員會關于深化燃煤發電上網電價

形成機制改革的指導意見

發改價格規〔2019〕1658號

各省、自治區、直轄市(shi)及計劃單列市(shi)、新疆生產(chan)建(jian)設兵團(tuan)(tuan)發(fa)展改(gai)革委（物(wu)價局），華(hua)能集(ji)團(tuan)(tuan)、大(da)唐集(ji)團(tuan)(tuan)、華(hua)電集(ji)團(tuan)(tuan)、國家能源集(ji)團(tuan)(tuan)、國家電投集(ji)團(tuan)(tuan)、國投電力有(you)限公(gong)司，國家電網(wang)有(you)限公(gong)司、南方電網(wang)公(gong)司、內(nei)蒙(meng)古電力（集(ji)團(tuan)(tuan)）有(you)限責任公(gong)司：

為貫徹(che)落實《中共中央國務(wu)(wu)院關于進一步深化電力體制改(gai)革(ge)的(de)若(ruo)(ruo)干(gan)(gan)意見》、《中共中央國務(wu)(wu)院關于推進價(jia)格(ge)機制改(gai)革(ge)的(de)若(ruo)(ruo)干(gan)(gan)意見》精神，加(jia)快推進電力價(jia)格(ge)市場(chang)(chang)化改(gai)革(ge)，有(you)序放開競爭性環節電力價(jia)格(ge)，提升電力市場(chang)(chang)化交(jiao)易程度，經(jing)國務(wu)(wu)院同意，現就深化燃煤(mei)發電上網(wang)電價(jia)形成機制改(gai)革(ge)提出以(yi)下意見。

一、改革必要性

2004年以來，燃(ran)(ran)煤發(fa)(fa)電(dian)(dian)標桿(gan)上(shang)(shang)(shang)網(wang)電(dian)(dian)價(jia)及(ji)煤電(dian)(dian)價(jia)格(ge)聯動機制(zhi)逐步建立(li)，并(bing)成為上(shang)(shang)(shang)網(wang)側電(dian)(dian)價(jia)形成的重(zhong)要(yao)基準，對規范政府定(ding)(ding)價(jia)行為、促進不同類型(xing)上(shang)(shang)(shang)網(wang)電(dian)(dian)價(jia)合理(li)形成、優化電(dian)(dian)力(li)(li)行業(ye)(ye)投(tou)資、引導電(dian)(dian)力(li)(li)企業(ye)(ye)效(xiao)率改善(shan)、推(tui)動電(dian)(dian)力(li)(li)上(shang)(shang)(shang)下游產業(ye)(ye)健(jian)康發(fa)(fa)展(zhan)發(fa)(fa)揮了重(zhong)要(yao)作(zuo)用(yong)。近年來，隨著(zhu)電(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)(shi)(shi)場(chang)化改革的不斷深(shen)化，競爭性(xing)環節電(dian)(dian)力(li)(li)價(jia)格(ge)加快放開，現(xian)行燃(ran)(ran)煤發(fa)(fa)電(dian)(dian)標桿(gan)上(shang)(shang)(shang)網(wang)電(dian)(dian)價(jia)機制(zhi)已(yi)難以適應形勢發(fa)(fa)展(zhan)，突出表現(xian)為不能有效(xiao)反映電(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)(shi)(shi)場(chang)供求變化、電(dian)(dian)力(li)(li)企業(ye)(ye)成本(ben)變化，不利于電(dian)(dian)力(li)(li)上(shang)(shang)(shang)下游產業(ye)(ye)協調(diao)可持續發(fa)(fa)展(zhan)，不利于市(shi)(shi)(shi)場(chang)在電(dian)(dian)力(li)(li)資源配置中發(fa)(fa)揮決(jue)定(ding)(ding)性(xing)作(zuo)用(yong)。

黨中(zhong)央(yang)、國務院(yuan)關(guan)于(yu)電(dian)力(li)體制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)和價格(ge)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)的(de)(de)相關(guan)文件明確(que)提出，要(yao)堅持“管住中(zhong)間(jian)、放(fang)開兩頭”，有(you)(you)序放(fang)開輸配以外的(de)(de)競(jing)爭性(xing)環節(jie)電(dian)力(li)價格(ge)；2018年中(zhong)央(yang)經(jing)濟(ji)工作會議(yi)也明確(que)要(yao)求提升電(dian)力(li)市場(chang)化交(jiao)易程度(du)。當(dang)前，輸配電(dian)價改(gai)革(ge)已經(jing)實(shi)現(xian)全覆蓋(gai)，“準許(xu)成本+合理收益”的(de)(de)定價機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)基本建立(li)；各地電(dian)力(li)市場(chang)化交(jiao)易規(gui)模不斷擴(kuo)大，約50%的(de)(de)燃煤發電(dian)上網電(dian)量電(dian)價已通過市場(chang)交(jiao)易形(xing)成，現(xian)貨市場(chang)已開始建立(li)；全國電(dian)力(li)供需相對寬松、燃煤機(ji)組發電(dian)利用小時(shi)數低于(yu)正(zheng)常(chang)水平，進(jin)(jin)一步深化燃煤發電(dian)上網電(dian)價形(xing)成機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)已具備(bei)堅實(shi)基礎和有(you)(you)利條件，應(ying)抓(zhua)住機(ji)遇加快推進(jin)(jin)競(jing)爭性(xing)環節(jie)電(dian)力(li)價格(ge)市場(chang)化改(gai)革(ge)。

二、總體思路和基本原則

（一）總體思路。堅持市場化(hua)方向(xiang)，按照“管住(zhu)中間、放開兩頭”的(de)體制架構，進一步深化(hua)燃煤(mei)發電(dian)上網電(dian)價機制改(gai)革，加快構建能(neng)夠有效反映電(dian)力(li)供求(qiu)變(bian)化(hua)、與(yu)市場化(hua)交(jiao)易(yi)機制有機銜接的(de)價格形成機制，為全面有序放開競爭性(xing)環節電(dian)力(li)價格、加快確立(li)市場在電(dian)力(li)資源配置中的(de)決(jue)定(ding)(ding)性(xing)作用(yong)和(he)更好(hao)發揮(hui)政府(fu)作用(yong)奠定(ding)(ding)堅實基礎。

（二）基本原則。

堅(jian)持整(zheng)體設計，分(fen)步推(tui)進(jin)(jin)。按照市場化(hua)(hua)改革要(yao)求，既(ji)要(yao)強化(hua)(hua)頂層設計，凡是能放(fang)給市場的堅(jian)決(jue)放(fang)給市場，政(zheng)府不進(jin)(jin)行不當干預(yu)；又(you)要(yao)分(fen)步實施(shi)，有(you)序(xu)擴大(da)價格形(xing)成機(ji)制(zhi)彈性，防(fang)止(zhi)價格大(da)幅波動(dong)，逐(zhu)步實現全面(mian)放(fang)開燃煤(mei)發電上網電價，確保改革平穩(wen)推(tui)進(jin)(jin)。

堅持統(tong)籌謀劃，有效銜接(jie)。充(chong)分考(kao)慮不(bu)(bu)同(tong)類型(xing)、不(bu)(bu)同(tong)環(huan)節電(dian)(dian)(dian)價(jia)之(zhi)間的關系，統(tong)籌謀劃好核電(dian)(dian)(dian)、水(shui)電(dian)(dian)(dian)、燃氣(qi)發電(dian)(dian)(dian)、新(xin)能源上(shang)網(wang)電(dian)(dian)(dian)價(jia)形(xing)成(cheng)機(ji)制(zhi)，以及不(bu)(bu)同(tong)類型(xing)用戶銷售電(dian)(dian)(dian)價(jia)形(xing)成(cheng)機(ji)制(zhi)，確保深(shen)化燃煤(mei)發電(dian)(dian)(dian)上(shang)網(wang)電(dian)(dian)(dian)價(jia)機(ji)制(zhi)改革措施有效銜接(jie)。

堅持協同推進(jin)，保(bao)障(zhang)供(gong)應。充分認識改革的復雜性，廣(guang)泛聽(ting)取意見建(jian)議，強化配套保(bao)障(zhang)措施，確保(bao)改革有序開展。加(jia)快推進(jin)電(dian)力市場建(jian)設，協同深化電(dian)量(liang)、電(dian)價市場化改革，確保(bao)電(dian)力系統(tong)安(an)全穩定運行，保(bao)障(zhang)電(dian)力供(gong)應。

堅持強化監管(guan)，規范(fan)有(you)序。按照放管(guan)并(bing)重的要求，加強電力價格行為(wei)監管(guan)，建立(li)價格異(yi)常波動(dong)調控(kong)機(ji)制，健全市場規范(fan)、交易原則、電力調度(du)、資(zi)金結算、風險防范(fan)、信息披露(lu)等制度(du)，確保(bao)燃煤發電上(shang)網電價合理形成。

三、改革舉措

（一(yi)）為穩步(bu)實(shi)現(xian)全面放開(kai)燃(ran)煤發(fa)(fa)電(dian)上(shang)網(wang)電(dian)價(jia)(jia)目標(biao)(biao)，將現(xian)行(xing)燃(ran)煤發(fa)(fa)電(dian)標(biao)(biao)桿(gan)(gan)上(shang)網(wang)電(dian)價(jia)(jia)機(ji)制改(gai)為“基準(zhun)價(jia)(jia)+上(shang)下(xia)浮(fu)動(dong)”的市場化價(jia)(jia)格機(ji)制。基準(zhun)價(jia)(jia)按當地現(xian)行(xing)燃(ran)煤發(fa)(fa)電(dian)標(biao)(biao)桿(gan)(gan)上(shang)網(wang)電(dian)價(jia)(jia)確定(ding)，浮(fu)動(dong)幅(fu)度范圍(wei)為上(shang)浮(fu)不(bu)(bu)超過10%、下(xia)浮(fu)原(yuan)則(ze)上(shang)不(bu)(bu)超過15%。對電(dian)力交易(yi)中心依(yi)照電(dian)力體(ti)制改(gai)革方案開(kai)展(zhan)(zhan)的現(xian)貨交易(yi)，可不(bu)(bu)受此限制。國家(jia)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)改(gai)革委根據市場發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)適時對基準(zhun)價(jia)(jia)和浮(fu)動(dong)幅(fu)度范圍(wei)進行(xing)調(diao)整(zheng)。

（二）現執(zhi)行標桿上(shang)(shang)網電(dian)(dian)價(jia)的(de)燃(ran)煤(mei)發電(dian)(dian)電(dian)(dian)量，具(ju)備(bei)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)條件的(de)，具(ju)體(ti)上(shang)(shang)網電(dian)(dian)價(jia)由發電(dian)(dian)企業(ye)、售電(dian)(dian)公(gong)司、電(dian)(dian)力用戶等市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體(ti)通過場(chang)(chang)外(wai)雙邊(bian)協商(shang)(shang)或場(chang)(chang)內(nei)集中競(jing)價(jia)（含掛牌(pai)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)）等市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)化方式在“基(ji)準價(jia)+上(shang)(shang)下浮動(dong)”范圍內(nei)形成，并以年度合(he)同(tong)等中長期(qi)合(he)同(tong)為主(zhu)確定；暫不具(ju)備(bei)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)條件或沒(mei)有參與市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)的(de)工商(shang)(shang)業(ye)用戶用電(dian)(dian)對應(ying)的(de)電(dian)(dian)量，仍按基(ji)準價(jia)執(zhi)行。

（三(san)）燃煤(mei)發電(dian)電(dian)量(liang)中居民、農業用(yong)戶用(yong)電(dian)對應(ying)的電(dian)量(liang)仍按基準(zhun)價執行。

（四）燃煤(mei)發電電量中(zhong)已按市場(chang)化交(jiao)易規(gui)則(ze)(ze)形成上網電價的，繼續按現行市場(chang)化規(gui)則(ze)(ze)執(zhi)行。

（五）燃煤發電上網電價形(xing)成(cheng)機制改(gai)革(ge)后，現行煤電價格(ge)聯(lian)動機制不再執行。

四、配套改革

（一(yi)）健全(quan)銷售電(dian)(dian)(dian)價形成機(ji)制。通過市場化方式(shi)形成上(shang)(shang)網電(dian)(dian)(dian)價的(de)工商業用戶用電(dian)(dian)(dian)價格(ge)，包括市場化方式(shi)形成上(shang)(shang)網電(dian)(dian)(dian)價、輸(shu)配電(dian)(dian)(dian)價（含交叉(cha)補貼和線(xian)損，下同）、政府性基金，不再執行(xing)(xing)目(mu)錄電(dian)(dian)(dian)價。由電(dian)(dian)(dian)網企業保障(zhang)供應的(de)用戶用電(dian)(dian)(dian)價格(ge)，繼續執行(xing)(xing)各(ge)地目(mu)錄電(dian)(dian)(dian)價。其(qi)中，居民(min)、農業用電(dian)(dian)(dian)繼續執行(xing)(xing)現行(xing)(xing)目(mu)錄電(dian)(dian)(dian)價，確保價格(ge)水平穩定。

（二）穩定可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)發電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)補機制和核(he)電(dian)(dian)(dian)、燃氣發電(dian)(dian)(dian)、跨(kua)(kua)省跨(kua)(kua)區送電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格形(xing)成(cheng)機制。納入(ru)國家(jia)補貼范圍的(de)可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)發電(dian)(dian)(dian)項目上網(wang)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)在當地基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)(jia)（含(han)脫硫、脫硝(xiao)、除塵電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)）以內的(de)部分，由當地省級(ji)電(dian)(dian)(dian)網(wang)結算，高出(chu)部分按(an)程序申(shen)請國家(jia)可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)發展基(ji)金補貼。核(he)電(dian)(dian)(dian)、燃氣發電(dian)(dian)(dian)、跨(kua)(kua)省跨(kua)(kua)區送電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格形(xing)成(cheng)機制等，參考燃煤發電(dian)(dian)(dian)標桿上網(wang)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)的(de)，改為參考基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)(jia)。

（三）相應明確(que)環保電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政策。執(zhi)行“基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)(jia)+上(shang)下(xia)浮動”價(jia)(jia)(jia)格機制(zhi)的燃(ran)煤(mei)發電(dian)(dian)(dian)電(dian)(dian)(dian)量，基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)(jia)中包(bao)含(han)脫硫(liu)、脫硝(xiao)、除(chu)塵電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)。仍由電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)保障(zhang)供應的電(dian)(dian)(dian)量，在(zai)執(zhi)行基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)(jia)的基(ji)礎上(shang)，繼續執(zhi)行現(xian)行超(chao)低排(pai)放電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政策。燃(ran)煤(mei)發電(dian)(dian)(dian)上(shang)網(wang)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)完全放開(kai)由市場形成(cheng)的，上(shang)網(wang)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)中包(bao)含(han)脫硫(liu)、脫硝(xiao)、除(chu)塵電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)和超(chao)低排(pai)放電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)。

（四(si)）規(gui)范交叉(cha)補(bu)貼(tie)調(diao)整機制。以(yi)2018年為基數，綜合考慮(lv)電(dian)量增(zeng)長等因(yin)素，在(zai)核(he)定(ding)電(dian)網輸配電(dian)價時統籌確定(ding)交叉(cha)補(bu)貼(tie)金額，以(yi)平衡電(dian)網企業保障(zhang)居民、農業用電(dian)產生的新增(zeng)損益(yi)。

（五）完(wan)善(shan)輔(fu)助服(fu)務電(dian)(dian)價形成機制。通(tong)(tong)過市場(chang)機制形成燃煤(mei)機組(zu)參與調峰、調頻、備用(yong)、黑啟(qi)動等輔(fu)助服(fu)務的價格，以補償燃煤(mei)發電(dian)(dian)合(he)理(li)成本，保障電(dian)(dian)力系統安全穩定運行。對于燃煤(mei)機組(zu)利用(yong)小時嚴重偏低(di)的省(sheng)份，可建立容量補償機制，容量電(dian)(dian)價和電(dian)(dian)量電(dian)(dian)價通(tong)(tong)過市場(chang)化方(fang)式(shi)形成。

五、實施安排

（一）各(ge)地(di)(di)要(yao)結合當地(di)(di)情況組織開展燃煤發(fa)電(dian)上(shang)網(wang)電(dian)價機(ji)制改(gai)革(ge)，制定細(xi)化實施方案(an)，經省級人民政府批準(zhun)后，于2019年11月15日前報(bao)國家發(fa)展改(gai)革(ge)委備案(an)。尚不具備條件的地(di)(di)方，可(ke)暫不浮(fu)動，按(an)基準(zhun)價（即現(xian)行燃煤發(fa)電(dian)標(biao)桿上(shang)網(wang)電(dian)價）執行。現(xian)貨(huo)市(shi)場(chang)(chang)實際(ji)運行的地(di)(di)方，可(ke)按(an)現(xian)貨(huo)市(shi)場(chang)(chang)規(gui)則執行。

（二(er)）實施“基準價(jia)+上下浮動(dong)”價(jia)格機制的省份，2020年暫不(bu)上浮，確保工商業平均電價(jia)只降不(bu)升。國(guo)家發展(zhan)改革委可(ke)根(gen)據(ju)情況對2020年后(hou)的浮動(dong)方(fang)式進行調控。

（三）國(guo)家發展(zhan)改革(ge)委動態跟(gen)蹤實(shi)施情況(kuang)，結合電(dian)力體制改革(ge)總體進展(zhan)，適時開展(zhan)評估調整。

六、保障措施

（一）強化居民(min)、農(nong)(nong)業(ye)等電(dian)(dian)力保(bao)障(zhang)(zhang)。居民(min)、農(nong)(nong)業(ye)用(yong)電(dian)(dian)電(dian)(dian)量以及不具備市場交(jiao)易條件或沒有(you)參與市場交(jiao)易的工商業(ye)用(yong)戶(hu)電(dian)(dian)量，由電(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)保(bao)障(zhang)(zhang)供應(ying)，主要(yao)通過優先發(fa)電(dian)(dian)計劃保(bao)障(zhang)(zhang)，不足部分由所有(you)參與電(dian)(dian)力市場的發(fa)電(dian)(dian)企(qi)業(ye)機組等比例(li)保(bao)障(zhang)(zhang)。

（二(er)）規范政府行(xing)為(wei)。各地要堅持市場化方向，按照國家制定的市場規則和(he)(he)運營(ying)規則來開(kai)展市場建設(she)和(he)(he)電力交易，對用(yong)戶和(he)(he)發(fa)電企業準(zhun)入不(bu)得設(she)置不(bu)合(he)理門檻，在(zai)交易組織、價格(ge)形成等過程中(zhong)，不(bu)得進行(xing)不(bu)當(dang)干(gan)預。

（三）加強電力市(shi)場(chang)(chang)價(jia)格(ge)行(xing)為(wei)監管。充分依(yi)托(tuo)各地現有電力交(jiao)易(yi)市(shi)場(chang)(chang)，積(ji)極(ji)發揮(hui)市(shi)場(chang)(chang)管理委員會作(zuo)用(yong)，完(wan)善市(shi)場(chang)(chang)交(jiao)易(yi)、運行(xing)等規則，規范市(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體交(jiao)易(yi)行(xing)為(wei)，保障市(shi)場(chang)(chang)交(jiao)易(yi)公平、公正、公開。積(ji)極(ji)配合市(shi)場(chang)(chang)監管部門及(ji)時(shi)查處電力市(shi)場(chang)(chang)中市(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體價(jia)格(ge)串(chuan)通、實施壟斷協議、濫(lan)用(yong)市(shi)場(chang)(chang)支配地位(wei)等違(wei)法違(wei)規價(jia)格(ge)行(xing)為(wei)，以(yi)及(ji)地方政(zheng)府濫(lan)用(yong)行(xing)政(zheng)權力排除(chu)、限制競爭的行(xing)為(wei)。鼓勵市(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體參與價(jia)格(ge)監督(du)。依(yi)托(tuo)市(shi)場(chang)(chang)信(xin)用(yong)體系，構建市(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體價(jia)格(ge)信(xin)用(yong)檔案(an)，對(dui)價(jia)格(ge)違(wei)法行(xing)為(wei)予(yu)以(yi)聯合懲戒(jie)。

（四）建立(li)電(dian)(dian)價(jia)監(jian)(jian)測和風險防(fang)范(fan)機(ji)制。價(jia)格主管部門定期監(jian)(jian)測燃(ran)煤(mei)發電(dian)(dian)交易(yi)(yi)價(jia)格波動(dong)情況，評估價(jia)格波動(dong)的合理性。當(dang)交易(yi)(yi)價(jia)格出(chu)現異常波動(dong)時(shi)，依(yi)法及(ji)時(shi)采取干(gan)預措施，確(que)保燃(ran)煤(mei)發電(dian)(dian)價(jia)格形成(cheng)機(ji)制改(gai)革(ge)平穩有序(xu)推(tui)進。

（五）加強(qiang)政(zheng)策解讀引導(dao)。采取多種方式全面、準確解讀深化(hua)燃煤發電上網電價形成機(ji)制改(gai)革(ge)(ge)政(zheng)策，加強(qiang)輿(yu)情監測預(yu)警，積(ji)極(ji)回應社會關切，做好應急預(yu)案，為(wei)改(gai)革(ge)(ge)營造良好輿(yu)論環境。

本指(zhi)導(dao)意見自(zi)2020年1月1日起實(shi)施。各地價(jia)格主(zhu)管(guan)部(bu)門、電(dian)網企(qi)業(ye)、發電(dian)企(qi)業(ye)要充分(fen)認(ren)識深化燃煤發電(dian)上網電(dian)價(jia)形成(cheng)機制改(gai)革的(de)重要性、緊迫性和復雜性、艱巨(ju)性，切實(shi)擔當起主(zhu)體(ti)責任，精心細化改(gai)革實(shi)施方案，認(ren)真抓好落實(shi)，確(que)保改(gai)革平穩實(shi)施。

國家發展改革委

2019年(nian)10月21日