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解決補(bu)貼拖(tuo)欠(qian)將是一場持久戰。

2021年(nian)之后，可再生能源去除中央補貼已成既定事實(shi)。但在此之前，排隊(dui)等(deng)待補貼的存量項目(mu)規模(mo)依(yi)然龐大，解決補貼拖欠將是一場(chang)持久戰。

根(gen)據全國(guo)(guo)人大常委(wei)發(fa)布的《可(ke)再生能(neng)源法執法報(bao)告》顯示，2016年以(yi)來，國(guo)(guo)家政(zheng)策承諾的補(bu)(bu)貼發(fa)放不及(ji)時，補(bu)(bu)貼缺(que)口不斷加大。截(jie)至2019年，我國(guo)(guo)可(ke)再生能(neng)源補(bu)(bu)貼缺(que)口已達3000億元以(yi)上。

高(gao)額補貼(tie)曾經扮演著(zhu)可再生能源發展主要推動力(li)的角色。以光伏為例(li)，2012年-2013年間，光伏發電上(shang)網電價高(gao)達(da)0.9元/KWh-1元/KWh，其平均度(du)(du)電補貼(tie)一度(du)(du)高(gao)達(da)0.6元/KWh。

也是在這個時(shi)期，我國(guo)光伏產業從單靠外(wai)銷走路轉向啟動國(guo)內(nei)市場。

目前(qian)，我國光伏裝(zhuang)機量和風電裝(zhuang)機量均(jun)位列世界第一。光伏產(chan)業(ye)還(huan)輸出了全球70%的(de)產(chan)能。風電產(chan)業(ye)成長起金風科技、遠景(jing)能源等一批具有世界影響力的(de)企業(ye)。

然而，補貼拖欠已經成為(wei)我國新能源產業(ye)發展的緊(jin)箍咒。

“可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)行業投資規模接近(jin)6000億(yi)，就業人員接近(jin)400多萬，補貼拖欠導致企(qi)業經營難以為(wei)繼，逐漸(jian)失(shi)去(qu)‘供血’和‘造血’機能(neng)(neng)，這不利于‘六穩’大(da)局。”中國（深圳）綜合(he)開(kai)發研(yan)究(jiu)院(yuan)銀(yin)湖新能(neng)(neng)源(yuan)戰略研(yan)究(jiu)中心專家(jia)委員會副(fu)主任殷雄對記者反映。

補貼拖欠問(wen)題的解決，事關我國新能源產(chan)業(ye)在(zai)平價時代(dai)能否健康發展。

缺口難填

去(qu)年8月到11月，全國(guo)人大(da)常委會組(zu)織21位成(cheng)員形成(cheng)執法檢查(cha)組(zu)，對《可再(zai)生能源法》執法情況進行了一次全面摸(mo)底(di)，檢查(cha)了包括(kuo)甘肅、青海、新疆等在內(nei)的18個(ge)省區。

根(gen)據檢查組的(de)報告，2017年-2019年底，按年度計算可再生能源補(bu)貼缺口分別為1500億(yi)元、2331億(yi)元、3000億(yi)元以上。

弄清(qing)楚(chu)這個巨大(da)缺口的(de)成(cheng)因(yin)，需(xu)(xu)要算清(qing)楚(chu)三(san)筆帳：第(di)(di)一(yi)筆是(shi)財(cai)政部實際征收(shou)的(de)可再(zai)生能(neng)源電價附加費有(you)(you)(you)多(duo)少；第(di)(di)二筆是(shi)需(xu)(xu)要補貼的(de)可再(zai)生能(neng)源的(de)量有(you)(you)(you)多(duo)少；第(di)(di)三(san)筆是(shi)國家已經補貼了多(duo)少，還有(you)(you)(you)多(duo)少未補貼。

第一筆(bi)賬相(xiang)對容(rong)易核算，國家對于可再(zai)生能源電(dian)(dian)價附加征(zheng)收(shou)有(you)其明(ming)確的標(biao)準。根據相(xiang)關(guan)標(biao)準匡算，不難(nan)得出電(dian)(dian)價附加理論征(zheng)收(shou)值(zhi)。

而對于(yu)實際征收數(shu)額，財政部(bu)歷年都有相關數(shu)據(ju)公布。不同的(de)是(shi)，財政部(bu)公布的(de)數(shu)據(ju)與理論(lun)上(shang)應該征收的(de)數(shu)據(ju)存在出入。

以2017年(nian)(nian)為(wei)例，此(ci)時電(dian)(dian)價附(fu)加(jia)征收(shou)(shou)已(yi)先(xian)后經歷六輪調(diao)整，對于第(di)二(er)、三產(chan)業(ye)用電(dian)(dian)的電(dian)(dian)價附(fu)加(jia)征收(shou)(shou)標準已(yi)經提高到(dao)0.019元/KWh，按(an)照(zhao)當(dang)年(nian)(nian)第(di)二(er)三產(chan)業(ye)用電(dian)(dian)量，以及居(ju)民用電(dian)(dian)量來(lai)乘相應(ying)的征收(shou)(shou)標準，其(qi)電(dian)(dian)價附(fu)加(jia)應(ying)征收(shou)(shou)額應(ying)為(wei)989億元左右，但(dan)由于自備電(dian)(dian)廠(chang)電(dian)(dian)價附(fu)加(jia)征收(shou)(shou)不到(dao)位等原(yuan)因，當(dang)年(nian)(nian)實(shi)際(ji)可再生能源電(dian)(dian)價附(fu)加(jia)實(shi)際(ji)收(shou)(shou)入僅為(wei)706億元，征收(shou)(shou)率為(wei)71%。

此前的年份中，征收率最低的僅有57%，征收率最高的年份也未(wei)能達到百分之百。

導致補貼缺口加大的另(ling)一原因是可再生能(neng)源(yuan)的野蠻生長。據《太陽能(neng)發(fa)展(zhan)“十三(san)五(wu)”規劃》，到(dao)2020年底，太陽能(neng)發(fa)電(dian)裝機(ji)將達到(dao)1.1億(yi)千瓦以上，其(qi)中，光伏發(fa)電(dian)裝機(ji)達1.05億(yi)千瓦以上。

但國(guo)家能(neng)(neng)源局(ju)發布的(de)(de)數據顯示，到2019年底(di)，光伏累計并(bing)網(wang)裝機(ji)已達(da)2.04億千瓦，幾乎兩倍于規劃容量。此外，中國(guo)風(feng)電累計并(bing)網(wang)裝機(ji)2.1億千瓦，生物質(zhi)能(neng)(neng)累計裝機(ji)2254萬千瓦。理論上(shang)講，這些(xie)都是補貼(tie)時代下的(de)(de)可(ke)再生能(neng)(neng)源項目，均在補貼(tie)范圍之內(nei)。

目(mu)(mu)(mu)前(qian)，已(yi)經(jing)明確進入前(qian)七(qi)批補貼目(mu)(mu)(mu)錄，拿到(dao)了補貼通行證的風電(dian)(dian)項目(mu)(mu)(mu)共(gong)(gong)計117.3GW，光伏發(fa)電(dian)(dian)項目(mu)(mu)(mu)共(gong)(gong)計47.3GW，生物質發(fa)電(dian)(dian)項目(mu)(mu)(mu)20.24GW。

相對而言，風電(dian)行業因規(gui)模化(hua)發展早，早前進(jin)(jin)(jin)入(ru)(ru)補貼(tie)目(mu)(mu)錄(lu)(lu)的(de)(de)(de)項目(mu)(mu)較多(duo)，目(mu)(mu)前已進(jin)(jin)(jin)入(ru)(ru)補貼(tie)目(mu)(mu)錄(lu)(lu)的(de)(de)(de)項目(mu)(mu)占(zhan)(zhan)并(bing)網(wang)總量的(de)(de)(de)約56%。而光伏行業受補貼(tie)拖(tuo)欠的(de)(de)(de)影響面較大(da)，截至(zhi)目(mu)(mu)前，其進(jin)(jin)(jin)入(ru)(ru)補貼(tie)目(mu)(mu)錄(lu)(lu)的(de)(de)(de)項目(mu)(mu)規(gui)模僅(jin)占(zhan)(zhan)總量的(de)(de)(de)約23%。

生物質發電項目總量較少，相對而言(yan)受補貼拖欠的影(ying)響(xiang)面積(ji)不大。

按照彭(peng)博新能源估算(suan)，將(jiang)所有目(mu)錄之外的項目(mu)考慮在內，補貼(tie)缺口將(jiang)在2035年(nian)左右擴(kuo)大(da)到1.4萬億元。如不采(cai)取其他措施，補貼(tie)拖欠問題(ti)將(jiang)持續更久。

持久戰

補貼拖欠由來已久。

電(dian)(dian)價附加征收(shou)金(jin)(jin)的(de)(de)(de)管(guan)(guan)理(li)(li)和(he)發放(fang)方式(shi)也產生一(yi)(yi)定(ding)影響(xiang)。從2012年(nian)開始，電(dian)(dian)價附加征收(shou)金(jin)(jin)的(de)(de)(de)管(guan)(guan)理(li)(li)權(quan)收(shou)歸財政(zheng)部(bu)，而不再由電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)管(guan)(guan)理(li)(li)發放(fang)。如(ru)此，各省(sheng)補(bu)貼資金(jin)(jin)的(de)(de)(de)調(diao)配時(shi)差，以及更(geng)加繁瑣的(de)(de)(de)程序導致當時(shi)的(de)(de)(de)能(neng)源企業(ye)拿到(dao)補(bu)貼資金(jin)(jin)，需要一(yi)(yi)年(nian)到(dao)一(yi)(yi)年(nian)半(ban)以上的(de)(de)(de)時(shi)間(jian)。

而(er)在2010年(nian)(nian)時，可再生能(neng)源電價附加已經出(chu)現入不(bu)敷出(chu)的情(qing)況，到(dao)2011年(nian)(nian)底，這一缺(que)口已經達100億(yi)元左(zuo)右。

當時，政府(fu)給出的解決辦法(fa)是提(ti)高征收標(biao)準。2011年底，財政部會(hui)同(tong)國家(jia)發改委、能源局(ju)共同(tong)制定了《可再生能源發展(zhan)基金征收使用(yong)管(guan)理暫行辦法(fa)》，將可再生能源的電價(jia)附加征收標(biao)準提(ti)高到(dao)0.008元/KWh。

此后又歷經兩輪調整，征收標準在2016年提至0.019元/KWh。此后，考慮二三產業電力用戶的承受能力，這(zhe)一(yi)辦法未再使用。

記(ji)者根據財政部歷(li)年數據統計，截至目(mu)前，電(dian)價附加(jia)支(zhi)出累計超過(guo)4474億元(yuan)。其公布(bu)的電(dian)價附加(jia)歷(li)年累計收入大(da)約為4475元(yuan)，收支(zhi)基(ji)本平衡(heng)。

2020年是(shi)中國可(ke)再生能源中央補(bu)貼(tie)的最后(hou)期限(xian)。但解決補(bu)貼(tie)拖欠或許(xu)將是(shi)一場持久戰(zhan)。

除去(qu)2019年(nian)前的(de)并(bing)網容量之(zhi)外，還(huan)有(you)2020年(nian)的(de)大部分(fen)新增并(bing)網裝機需要補(bu)貼。殷雄預計，到2030年(nian)左右，可(ke)再生能源的(de)補(bu)貼缺(que)口將達到10000億元。

“‘十(shi)三(san)五(wu)’期間90%以(yi)上新增可再生能源(yuan)發電項(xiang)目(mu)補貼資金來源(yuan)尚未(wei)落實。”殷雄反映。

日(ri)前，財(cai)政部發布《關(guan)于開展(zhan)可再生能(neng)源發電補(bu)貼項(xiang)目(mu)(mu)(mu)清單有關(guan)工作的通知(zhi)》明確，以后國家不(bu)再采(cai)用補(bu)貼目(mu)(mu)(mu)錄，而是由電網企業確定(ding)并(bing)定(ding)期公布符合條件的可再生能(neng)源發電補(bu)貼項(xiang)目(mu)(mu)(mu)清單。

納入首批補貼(tie)清(qing)單的所(suo)有項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)應(ying)于(yu)2006年及以(yi)后年度(du)按規定(ding)完(wan)成核(he)準(zhun)(各案)手續(xu)。其(qi)中，風電項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)于(yu)2019年12月底前全(quan)部機(ji)組完(wan)成并網。光伏發(fa)電項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)需(xu)(xu)于(yu)2017年7月底前全(quan)部機(ji)組完(wan)成并網（光伏“領跑者(zhe)”基地(di)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)和2019年光伏競價項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)并網時(shi)間可延長至2019年12月底），生物質發(fa)電項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)需(xu)(xu)于(yu)2018年1月底前全(quan)部機(ji)組完(wan)成并網。

根據補貼(tie)清單制的(de)實行(xing)要求來(lai)看，風電補貼(tie)覆蓋速度(du)同樣快(kuai)于光(guang)伏和(he)生物質發電。

求解補貼拖欠

補貼拖欠對光伏行(xing)業的(de)影響，比風電(dian)和生物(wu)質能發電(dian)的(de)影響相對較大。與風電(dian)行(xing)業以央企(qi)開(kai)發為主不(bu)同，光伏行(xing)業則是民(min)營企(qi)業居多。

我國的(de)另一(yi)個(ge)現狀(zhuang)是，民(min)營(ying)企(qi)業(ye)普遍融(rong)難，且融(rong)資成本高。在補貼款遲遲不到位的(de)情況下，此前光伏(fu)(fu)行(xing)業(ye)瘋狂(kuang)擴張的(de)隱(yin)患(huan)爆發，一(yi)大批中小(xiao)企(qi)業(ye)相繼倒(dao)閉(bi)，甚至全球(qiu)第二大光伏(fu)(fu)電站運營(ying)商(shang)協鑫新能源亦(yi)陷入賣身國資的(de)窘境。

然而，補貼拖(tuo)欠對(dui)風電(dian)行業(ye)也并非全無影響。即便是財大(da)氣粗的(de)央(yang)企(qi)，如龍源電(dian)力、華能新能源、大(da)唐新能源等受困于補貼拖(tuo)欠。2019年(nian)財報顯示，這(zhe)些(xie)企(qi)業(ye)的(de)應(ying)收(shou)賬(zhang)款均(jun)超(chao)過(guo)了當(dang)期的(de)營(ying)業(ye)收(shou)入。

長此(ci)以往，不僅(jin)不利于可再(zai)生能源行業的(de)健康發(fa)展，企(qi)業經(jing)營困難，發(fa)展受限亦會影(ying)響到就業和(he)社會穩定。從另一(yi)層面來講，中(zhong)國可再(zai)生能源的(de)發(fa)展扮演(yan)著國家能源轉(zhuan)型(xing)(xing)的(de)主要推(tui)手，其超(chao)長的(de)產業鏈條，也曾經(jing)帶(dai)動了南高齒、東方電(dian)氣等中(zhong)國重型(xing)(xing)裝備企(qi)業的(de)轉(zhuan)型(xing)(xing)升級(ji)和(he)技術進步。

因而(er)，打好(hao)補貼拖(tuo)欠這場戰役(yi)，對于(yu)可再生(sheng)能源的未來而(er)言十分關鍵。

殷雄在向記(ji)者的致信中提(ti)到(dao)，可發行(xing)專項建設(she)債來解決補(bu)貼拖欠。并(bing)舉出了(le)2015年-2017年，中國發行(xing)專項建設(she)債解推動了(le)棚(peng)戶區(qu)改造、重大水利工程等項目建設(she)的實例。

“政府層(ceng)面(mian)，以(yi)每(mei)年電價(jia)附加收入（800億元(yuan)左右）作為(wei)到期回購資(zi)金，并按照債券利率的50％給予貼息支持（中(zhong)央(yang)和地(di)方各負擔25%）。金融機構層(ceng)面(mian)，以(yi)政策性銀行(xing)作為(wei)發行(xing)主(zhu)體，初步預計每(mei)年發行(xing)規(gui)模(mo)800—1000億元(yuan)，連續(xu)十年發行(xing)，總(zong)規(gui)模(mo)控制(zhi)在10000億元(yuan)之內，可以(yi)基本覆蓋可再生能源補貼缺口。”殷雄提出。

據相關人士透(tou)露，財政部對于發(fa)(fa)債已(yi)有討(tao)論，且認為具備可操(cao)作性(xing)。但是(shi)貼息來源(yuan)、發(fa)(fa)展規(gui)模、發(fa)(fa)債主(zhu)體等細化內容落實起來并不容易。