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云南省電改實際效果不佳 發電權結構并無根本改變
來源：財新周刊 | 0評論 | 5947查看 | 2016-05-18 13:51:00    
　　云南從去年11月被確立為首批電改綜合試點后，一直大步走在全國電改最前列，可就是在這樣改革動力充足的地方，電改依舊困難重重。目前，云南省的發電權結構并無根本改變：定價權實質由政府價格部門轉移到經濟運行主管部門;而需要政府嚴格監管的調度全和輸配權仍被電網強勢控制，可以說本輪電改目前整體實際效果不佳。61歲的大理州一家民營小水電公司老板劉吉全的故事足以說明一切。

　　3月30日下午，云南省昆明市滇池附近的海埂賓館，正在舉行全省一季度廠網協調會。會議由國家能源局云南監管辦公室(下稱云監辦)主持。這是國家能源局的派出機構，負責監管云南省電力系統運行情況。劉吉全決定抓住這次機會，反映自己在云南電改中受到的不公平待遇。

　　劉吉全是大理州一家民營小水電公司的老板。他的發言主要涉及兩個方面，一方面，他認為云南電網不應將2015年“西電東送”降價部分強制分攤給省內發電企業;另一方面，他批評云南省工信委在制定2016年電力市場化交易方案時，存在對部分中小水電企業強制降價的不公平問題。

　　云南作為全國電力體制改革綜合試點省份之一，改革進程一直備受矚目，劉吉全的質疑直指云南電改的兩個核心問題——行政干預和電網壟斷。

　　電力供給遠超需求的云南省，早在2014年就率先探索全省范圍的電改。2015年3月，中共中央、國務院發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱九號文)，啟動了新一輪電力體制改革，隨后批復電力過剩較嚴重的云南、貴州和山西三個省份作為電力體制綜合改革試點，期望通過地方改革嘗試，找到一條可復制、可推廣的改革路徑。

　　這是繼2002年電改之后，中國第二次全國范圍的電力體制改革。上輪電改實現了“廠網分離”，但電網企業的“主輔分離”“輸配分開”改革最終不了了之。及至“十二五”期間，電力需求增速逐年放緩，由2011年的11.7%降至2015年的0.5%，全國電力裝機卻在2013年之后保持了8%以上的高增長，電力供應大量過剩。伴隨著中國經濟新常態的演變，電力市場的供求關系亦陷入長期不樂觀局面，各方對市場化改革的呼聲再次達到高潮。

　　在上述背景之下，九號文在各部門的博弈中推出。云南電改實踐隨之升級，2015年11月云南被列為全國電力體制改革綜合試點省份，其2016年電力市場化交易方案預計交易電量達到500億千瓦時，占全省用電量接近35%，大步走在全國電改最前列。

　　然而多位業內人士對記者評價稱，就算是云南這樣內在改革動力充足的地區，仍無法擺脫強力的行政之手，更無法擺脫九號文自身存在的局限性。

　　不僅僅云南遇到這樣的問題，其他國家級跨區電力交易中心——北京電力交易中心、廣州電力交易中心，以及在重慶和廣東進行的售電側改革試點，還都被市場普遍評價為“形式大于內容”。

　　一言蔽之，本輪電改目前整體實際效果不佳，甚有悲觀者稱，“本輪電改令人沮喪，已不值得期待”。

　　價量皆管制的市場化

　　在云南省一季度廠網協調會上，云監辦公布了云南成為國家電改綜合試點后的首次監管評價。

　　云監辦市場監管處處長史志偉在會上表示，云南電改雖然在市場化交易方面積極探索，但在市場交易中行政干預的事項較多，行政指令性內容與市場交易混為一體，干擾了市場主體參與市場交易的自主權，嚴重打擊了市場主體參與交易的積極性。

　　從云南試點看，電價和電量仍受到政府管控，并未真正放給市場。典型的例子是，在2015年云南電力市場交易中，工信委從當年6月開始設定了0.15元/千瓦時的最低交易限價，原因是此前水電站為獲得更多電量競相壓價。而后水電市場化電量基本在這一限價上成交。

　　云南省是中國的水電大省，省內瀾滄江、金沙江、怒江的干支流上密布千家水電站。2012年后，云南省水電裝機上馬速度不斷加快，發電能力開始嚴重過剩，當年棄水量就達到24億千瓦時，到2016年預計水電富余量達到400億千瓦時。水電裝機約占云南全省電力總裝機的75%，全省發電能力已超過省內電力需求的四五倍之多。

　　一位發電企業負責人感嘆：“價格都一樣，很難說是市場交易。”據記者了解，因所謂的水電市場化交易基本都在最低限價水平上成交，各家水電站可獲得的交易電量很難從競價機制中產生，所以交易電量最終仍由電力交易中心依據各水庫基本情況，即裝機容量、調節能力和來水情況等進行分配，具有很強的行政色彩。

　　業內人士告訴記者，這種現象目前在全國各地電改中普遍存在。本來電改允許市場化交易部分的電價由供需雙方自主定價，但實際操作中，變成所有發電企業普遍降一定數額的電價，電量則仍延續行政分配方式，最終使得“最低限價”變成了由政府制定的新的上網電價，而定價部門無非是由國家發改委變成各地方省份的工信部門。

　　云南省從2014年開始試行汛期富余水電競價上網政策，允許70多家工業企業參與市場化交易，總交易電量接近100億千瓦時;2015年電力市場化交易改革向全省工業企業推開，交易時間也覆蓋了全年，全年市場化交易電量為300多億千瓦時，占全省用電量的20%多;2016年的電力市場化交易方案，除設定年度、月度交易，還增設了日前交易，交易電量預計擴至500億千瓦時。2016年延續的最低限價是0.1元/千瓦時，同時還設定了目錄電價為最高限價。

　　以2015年實際交易情況來看，這種所謂的市場化交易呈現為政府干預下的普遍降價。

　　值得關(guan)(guan)注的(de)是(shi)，在云南省2015年和(he)2016年的(de)電(dian)(dian)(dian)力交(jiao)易規則中，發電(dian)(dian)(dian)企業和(he)用(yong)電(dian)(dian)(dian)企業申報的(de)并非(fei)最終成交(jiao)價(jia)(jia)格(ge)，而是(shi)以(yi)“價(jia)(jia)差”的(de)方式申報，即相(xiang)對于目錄電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)降價(jia)(jia)的(de)差額。一位業內人士告訴財(cai)新記者，價(jia)(jia)差報價(jia)(jia)方式就(jiu)是(shi)簡單的(de)降價(jia)(jia)模(mo)式，并不考慮成本和(he)供求關(guan)(guan)系。電(dian)(dian)(dian)作為一般商品，應由供求關(guan)(guan)系決(jue)定價(jia)(jia)格(ge)，而非(fei)僅允許降價(jia)(jia)。

　　這樣的價量受限交易還是市場化交易嗎?上述人士認為，云南省政府部門可能主要是擔心電價大漲大跌失控，而其中涉及發電、用電、電網等各方復雜利益，政府自認為負有穩定之責。

　　“這里有一個關鍵的政策背景。”一位資深業內人士對財新記者指出，九號文對電改重點任務的表述中，提及“有序縮減發用電計劃”。長久以來，各地政府制定發用電量計劃并無任何行政許可，國家電力主管部門也從未下達這一計劃，而九號文的上述表述卻變相確定了“發用電計劃”的行政管控地位，將其徹底“做實”。

　　“這是本輪電改頂層設計存在的最大局限。”上述人士指出。

　　水火電利益之爭

　　3月30日上午，在云南省工信委六樓的一間辦公室里，幾家水電企業人士正在向負責電改方案起草和執行的相關負責人反映情況。

　　“火電企業就是在搞惡性競爭。”一位企業人士直言不諱。

　　根據2016年云南省電力市場化交易實施方案，火電企業和一定規模的水電企業全部納入市場化交易，取消計劃電量，在同一平臺競爭。但水電作為清潔能源享有優先發電權，如火電企業競價獲得了一定發電量，則可讓水電企業代發電，火電企業和水電企業依據發電收入的2:8來分成。

　　據財新記者了解，在3月的交易報價中，火電企業報出的上網價格約0.18元/千瓦時，這低于云南火電行業最低邊際發電成本0.2元/千瓦時，一些火電企業憑借低價競得了交易合同。

　　水電企業的不滿在于，這一交易規則允許火電企業惡性報價，最終由水電企業代為發電，而火電企業“不勞而獲”凈得發電收入的20%。“這是變相將水電企業的利益轉移給火電企業。”一位水電企業負責人對財新記者說。

　　云南省工信委相關負責人對財新記者坦承，上述情況的確有可能發生，這也是電改試點面臨的一個棘手問題;但政府也需要考慮火電企業的生存問題。

　　云南共有11家火電企業，均為中央或地方所屬的國有企業，近年水電裝機量快速增長且遵循清潔能源優先發電原則，火電的利用小時數不斷降低，全部處于虧損狀態。而云南省政府的考量是，必須保留火電機組作為水電的備用電源，保證云南長期供電的安全穩定。因此政府的確希望轉移部分水電企業利潤給火電，以保證這11家火電企業不倒閉。

　　對政府來說，向火電傾斜的交易規則還有一
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