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擱淺數年的《能源法》再度回歸公眾視野。

4月10日，國家能源局發布《中華(hua)人民共和國能源法(fa)（征(zheng)求(qiu)意見(jian)(jian)(jian)稿）》（下稱，征(zheng)求(qiu)意見(jian)(jian)(jian)稿）公開征(zheng)求(qiu)意見(jian)(jian)(jian)的公告，開啟為期一個月的征(zheng)求(qiu)意見(jian)(jian)(jian)工作。

從2007年(nian)12月3日(ri)，第一(yi)版《中華(hua)人民共(gong)和國能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)（征求意見稿）》首次推出(chu)(chu)，到(dao)(dao)2015年(nian)《中華(hua)人民共(gong)和國能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)（送審(shen)稿）》修改工作的重新(xin)啟動(dong)，再到(dao)(dao)2020年(nian)新(xin)版征求意見稿的再度面世，作為能(neng)源(yuan)(yuan)領(ling)域(yu)基礎性法(fa)律的《能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》起(qi)草文本歷經數輪修改，但距真正意義上(shang)的出(chu)(chu)臺(tai)仍有不小的距離。

而在十三(san)年間，國內的(de)(de)能(neng)源市(shi)場發生了很大(da)的(de)(de)變化，《能(neng)源法》背后體現出(chu)的(de)(de)訴求也隨之生變，時至今日(ri)，我們到(dao)底需要怎樣的(de)(de)一部《能(neng)源法》？

4月(yue)16日，中國(guo)法(fa)(fa)學(xue)(xue)會能源法(fa)(fa)研究會副秘(mi)書長、北方工業大學(xue)(xue)文(wen)法(fa)(fa)學(xue)(xue)院副教授陳興華在(zai)接受記者采訪時表示：“《能源法(fa)(fa)》的(de)價(jia)值(zhi)到底體現在(zai)哪(na)里？換(huan)句(ju)話說，到底我們為什么需(xu)要(yao)一(yi)部《能源法(fa)(fa)》，如何(he)能讓立(li)法(fa)(fa)部門認為必(bi)(bi)須(xu)要(yao)出臺這樣(yang)一(yi)部法(fa)(fa)律?這是我多年來一(yi)直(zhi)在(zai)思(si)考(kao)的(de)問(wen)題。事實(shi)上，也許是被低估的(de)一(yi)個命題。因此，我認為，對(dui)于當前(qian)的(de)立(li)法(fa)(fa)來說，相(xiang)比較具體的(de)法(fa)(fa)律條文(wen)，也許更(geng)重要(yao)的(de)是必(bi)(bi)須(xu)要(yao)找一(yi)個點來做(zuo)立(li)法(fa)(fa)說明，真正解決立(li)法(fa)(fa)必(bi)(bi)要(yao)性的(de)問(wen)題。”

陳興華曾(ceng)作(zuo)(zuo)為(wei)2007年能(neng)源法(fa)(fa)起草組(zu)秘書處工作(zuo)(zuo)人(ren)員深度參(can)與(yu)第(di)一版《能(neng)源法(fa)(fa)》的(de)構建，并(bing)在2016年再度參(can)與(yu)《中華人(ren)民共和國能(neng)源法(fa)(fa)（送審稿）》課(ke)題研究工作(zuo)(zuo)，對最(zui)新(xin)一版征求意見稿的(de)相(xiang)關課(ke)題研究也有一定形式的(de)參(can)與(yu)。在她看來，多年來有關《能(neng)源法(fa)(fa)》的(de)討論(lun)與(yu)修改，僅是“萬(wan)里長征”第(di)一步，后續還有更為(wei)艱(jian)難(nan)的(de)立法(fa)(fa)程序的(de)“考驗”。

陳興華親歷了2007年(nian)第一(yi)版(ban)公(gong)開(kai)(kai)征(zheng)(zheng)集(ji)(ji)意(yi)(yi)(yi)見的(de)具體工作。從程(cheng)序上看，公(gong)開(kai)(kai)征(zheng)(zheng)集(ji)(ji)意(yi)(yi)(yi)見，肯定是需要(yao)將收集(ji)(ji)到的(de)意(yi)(yi)(yi)見和(he)建議全部進行整(zheng)理并給出說明(ming)，這正是開(kai)(kai)門立法(fa)(fa)的(de)意(yi)(yi)(yi)義所在(zai)。但是需要(yao)和(he)司法(fa)(fa)部層面和(he)人大(da)常務會層面的(de)法(fa)(fa)定公(gong)開(kai)(kai)征(zheng)(zheng)集(ji)(ji)意(yi)(yi)(yi)見程(cheng)序區(qu)分開(kai)(kai)。本次最(zui)新一(yi)版(ban)的(de)征(zheng)(zheng)求意(yi)(yi)(yi)見稿公(gong)開(kai)(kai)征(zheng)(zheng)集(ji)(ji)意(yi)(yi)(yi)見，系由(you)國家(jia)能源局主導，并不是法(fa)(fa)定的(de)必須流程(cheng)。

2007年以來(lai)，《能源法(fa)》在(zai)起草(cao)過程中，能兩次主動向(xiang)社(she)會公(gong)開征集意見，也(ye)折(zhe)射(she)出主管部門(men)希(xi)望(wang)社(she)會各界對能源法(fa)給予更多關(guan)注的意圖。接下(xia)來(lai)，《能源法(fa)》需由(you)國務院(yuan)常(chang)務會審(shen)議通過后上交人大常(chang)委會，才算進入(ru)立法(fa)車道。

據記者了(le)解(jie)，主管(guan)部門寄希望(wang)于在(zai)(zai)2020年取得階段性(xing)的成果，但有關《能源法(fa)》出臺的必要(yao)性(xing)在(zai)(zai)司法(fa)部層面(mian)目(mu)前仍然存在(zai)(zai)爭議。

“兩起兩伏”

《能源法》的(de)(de)啟動(dong)工作肇始于2005年底(di)至(zhi)2006年初(chu)，在此之前(qian)也有相關的(de)(de)動(dong)作，但較(jiao)大(da)規模的(de)(de)、較(jiao)為(wei)規范且(qie)引發關注的(de)(de)工作則開始于這一階(jie)段。

當時的(de)國家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)領導小組辦公室作(zuo)(zuo)為一個新成立(li)的(de)機(ji)構，相關的(de)行政審批權仍在國家(jia)發改委內設的(de)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)機(ji)構，國家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)辦相形(xing)之下較為超脫，主要從事(shi)研(yan)究與(yu)戰略相關的(de)工(gong)作(zuo)(zuo)，因而需要“抓(zhua)手”，故(gu)將戰略和立(li)法兩件大事(shi)作(zuo)(zuo)為重要的(de)工(gong)作(zuo)(zuo)。

回溯當時(shi)的架構(gou)，國(guo)家(jia)能(neng)源(yuan)領導小組(zu)(zu)(zu)(zu)辦公(gong)室牽頭(tou)成立了由(you)15個部(bu)委、機(ji)構(gou)組(zu)(zu)(zu)(zu)成的《能(neng)源(yuan)法(fa)》起草組(zu)(zu)(zu)(zu)。起草組(zu)(zu)(zu)(zu)下設(she)(she)專家(jia)組(zu)(zu)(zu)(zu)，由(you)16位專家(jia)組(zu)(zu)(zu)(zu)成，徐錠明任(ren)組(zu)(zu)(zu)(zu)長，葉(xie)榮(rong)泗(si)任(ren)副組(zu)(zu)(zu)(zu)長，葉(xie)榮(rong)泗(si)、吳鐘瑚、肖國(guo)興和周鳳翱作(zuo)為(wei)起草組(zu)(zu)(zu)(zu)的常(chang)駐專家(jia)，連同3位秘(mi)書成為(wei)第一(yi)版《能(neng)源(yuan)法(fa)》主要執筆人，工作(zuo)模式為(wei)借(jie)調和坐班制。起草組(zu)(zu)(zu)(zu)秘(mi)書處(chu)設(she)(she)在(zai)國(guo)家(jia)能(neng)源(yuan)辦戰略規劃組(zu)(zu)(zu)(zu)。

陳興華(hua)回憶：“執筆人按(an)照章(zhang)節來(lai)寫，拋出草案，征求專家(jia)意(yi)見，再進行(xing)不斷(duan)地修改，最后(hou)才交由部委、企業等各界(jie)征求意(yi)見，此后(hou)還(huan)拿(na)到全(quan)國不同的(de)片區征求意(yi)見。數(shu)易其稿(gao)，在2007年冬天形成(cheng)了(le)向全(quan)社會公開的(de)征求意(yi)見稿(gao)，這是2006年到2008年大(da)致的(de)立法過(guo)程。法律起草工作(zuo)是一件非常不容易的(de)事情(qing)，每(mei)一個條(tiao)款(kuan)都(dou)經歷了(le)千錘百煉。”

2008年(nian)(nian)上(shang)半年(nian)(nian)，上(shang)述起草(cao)組及常駐專家、秘書處陸續(xu)解散。2008年(nian)(nian)11月21日，《能源法（送審稿）》由國(guo)家發改委提交當時的法制辦。2015年(nian)(nian)被國(guo)務院列為年(nian)(nian)度立法工作計(ji)劃二類立法項(xiang)目（調研論證項(xiang)目）。

而在(zai)2008年(nian)到(dao)2015年(nian)的7年(nian)時間(jian)中，法制辦也在(zai)征求意(yi)見，曾將征求意(yi)見的通知(zhi)發(fa)至(zhi)能(neng)源(yuan)(yuan)國企。但這一(yi)(yi)工(gong)作(zuo)主要集中在(zai)2010年(nian)之前，在(zai)2010年(nian)至(zhi)2015年(nian)期間(jian)，《能(neng)源(yuan)(yuan)法》相關的修改工(gong)作(zuo)一(yi)(yi)度停(ting)滯。

2008年(nian)(nian)，國家(jia)能(neng)源局成立(li)，在(zai)重組3年(nian)(nian)后的(de)(de)2016年(nian)(nian)，國家(jia)能(neng)源局啟動新一輪《能(neng)源法(fa)(fa)（送審稿）》修(xiu)改完善工(gong)作。能(neng)源法(fa)(fa)研(yan)究會以課題(ti)形式承擔了(le)相關(guan)工(gong)作，基于從法(fa)(fa)制辦拿到(dao)的(de)(de)2008年(nian)(nian)版(ban)且又經法(fa)(fa)制辦修(xiu)改的(de)(de)版(ban)本，開始了(le)新一輪的(de)(de)修(xiu)改。

本(ben)輪版(ban)本(ben)的(de)《中(zhong)華(hua)人民共(gong)和國能(neng)源(yuan)法（送審稿）》并未向社會公開(kai)，因而(er)具體的(de)內容無從知(zhi)曉。記者(zhe)記者(zhe)通過(guo)采(cai)訪(fang)獲(huo)悉，在這一版(ban)本(ben)中(zhong)，有關能(neng)源(yuan)的(de)監督檢查(cha)和能(neng)源(yuan)市場的(de)分量相較最(zui)初(chu)的(de)版(ban)本(ben)有所增加。

有關新近公(gong)布的(de)征求意(yi)見(jian)稿(gao)的(de)起(qi)草背(bei)景，國(guo)家能(neng)源局(ju)在(zai)相關的(de)起(qi)草說明中(zhong)指(zhi)出，2017年以來(lai)，在(zai)原國(guo)務(wu)院(yuan)法(fa)制辦、司法(fa)部的(de)指(zhi)導(dao)下，國(guo)家發展(zhan)改革委、國(guo)家能(neng)源局(ju)組織(zhi)成(cheng)立了(le)(le)專家組和工作專班深入(ru)研(yan)究、反(fan)復論證、多次溝通，在(zai)國(guo)家發展(zhan)改革委報送(song)原國(guo)務(wu)院(yuan)法(fa)制辦《中(zhong)華人民(min)共和國(guo)能(neng)源法(fa)（送(song)審(shen)稿(gao)）》修改稿(gao)的(de)基礎上，進一步修改完善，形(xing)成(cheng)了(le)(le)征求意(yi)見(jian)稿(gao)。

區別辨析

第一版《能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法》的(de)征求意(yi)見(jian)稿共15章132條(tiao)，包括總則、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)管理、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)戰略與(yu)規劃、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)開發與(yu)加(jia)工轉(zhuan)換、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)供應與(yu)服務、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)節約(yue)、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)儲備、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)應急、農村(cun)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)、財稅(shui)獎(jiang)勵與(yu)約(yue)束、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)科技、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)國際(ji)合(he)作、監督(du)檢查、法律(lv)責任(ren)以及附則等內(nei)容。

由于(yu)2017年(nian)形(xing)成的(de)《中華(hua)人民(min)共和國能源法（送審(shen)稿）》沒有(you)對(dui)外公開的(de)文本，因此陳興華(hua)僅對(dui)第(di)一版和最新版之間的(de)差異做(zuo)出了大致的(de)辨析。

總體而言，2007年(nian)版和(he)2020年(nian)版的立法背景(jing)不(bu)同，主(zhu)導部(bu)門的訴求也有差異。在(zai)有關“大部(bu)制”和(he)“部(bu)屬局”之(zhi)間(jian)的討論(lun)偃旗(qi)息鼓后，能源主(zhu)管部(bu)門的訴求在(zai)《能源法》中(zhong)的體現(xian)逐(zhu)漸(jian)淡(dan)化。

陳興華表(biao)示，2007年版第二章和第十(shi)三章是與管理相(xiang)關的(de)內容(rong)，在條款(kuan)中也透露出意圖構建一個(ge)統一的(de)能源(yuan)主管部門。因(yin)為(wei)當時一直(zhi)都(dou)有(you)“大部制(zhi)”之(zhi)爭的(de)聲音(yin)，所以在設計之(zhi)初，很多專家(jia)認為(wei)能源(yuan)需要(yao)有(you)綜(zong)合的(de)管理部門，至少是需要(yao)牽頭管理行(xing)業的(de)相(xiang)關事宜。

“當時的(de)狀態是(shi)，在國(guo)(guo)際(ji)交流時都不知(zhi)道由(you)誰來代表中國(guo)(guo)的(de)能(neng)源主管(guan)(guan)部(bu)門最為合適。這(zhe)對于中國(guo)(guo)這(zhe)樣一個大(da)國(guo)(guo)來講其實是(shi)一件很尷尬的(de)事(shi)情。”第二(er)章設(she)計(ji)了需要統一管(guan)(guan)理的(de)事(shi)項(xiang)，第十(shi)三章則(ze)涉及監督(du)管(guan)(guan)理手段的(de)問題。在2020年最新的(de)征求意見(jian)稿中，第二(er)章由(you)戰略規(gui)劃取(qu)而代之。能(neng)源管(guan)(guan)理的(de)內容全部(bu)移至第九章“監督(du)管(guan)(guan)理”之中，雖(sui)然(ran)條(tiao)款(kuan)看起來不少，但(dan)是(shi)仔細比(bi)對兩版全文，可以看出，新版中構建統一能(neng)源主管(guan)(guan)部(bu)門的(de)意圖顯然(ran)弱(ruo)化了很多。

在(zai)2007年第一(yi)(yi)版中(zhong)“儲(chu)(chu)備”和“應急”分列兩(liang)章(zhang)，這樣(yang)的設置反映(ying)出了當時的狀況：石(shi)油儲(chu)(chu)備被提上議程(cheng)。但隨(sui)著國家能源局成立(li)了石(shi)油儲(chu)(chu)備辦(ban)公室，《石(shi)油儲(chu)(chu)備條例》也至(zhi)法制辦(ban)公開(kai)征求意(yi)見的層面。因此相關內容在(zai)最新(xin)版的呈現方式是(shi)將儲(chu)(chu)備應急置于“能源安全”這一(yi)(yi)章(zhang)節(jie)。

另一個很(hen)大的變(bian)化是對(dui)能(neng)源安全的表述，在最新版(ban)中將生產安全囊括在能(neng)源安全的范(fan)疇(chou)之下。陳興華對(dui)此存(cun)在一定的看法(fa)(fa)：“2007年也曾有這樣的提法(fa)(fa)，但是當時專家更加(jia)側重理論(lun)，認為要設計一個相對(dui)‘完(wan)美’的體(ti)系，在理論(lun)建構(gou)、具體(ti)的概念建設在法(fa)(fa)學的范(fan)疇(chou)中都有一定的說法(fa)(fa)。

以能(neng)源安全(quan)(quan)為例，這(zhe)應是一個大的安全(quan)(quan)概念，應該側重于供應安全(quan)(quan)、資源安全(quan)(quan)、環境安全(quan)(quan)等。生產(chan)安全(quan)(quan)和(he)通行意義上的能(neng)源安全(quan)(quan)學術范(fan)疇還是存在著差異。”

她(ta)認為(wei)，這(zhe)(zhe)種(zhong)差(cha)異性其實(shi)也導致(zhi)了(le)問題(ti)出現(xian)。比(bi)如(ru)，在新版(ban)的(de)征(zheng)求意(yi)見稿中(zhong)，看(kan)似設立(li)了(le)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)安(an)全的(de)專(zhuan)章，但正是因為(wei)在能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)安(an)全中(zhong)增加了(le)太多內涵，從最終的(de)呈(cheng)現(xian)結果來看(kan)，這(zhe)(zhe)一(yi)版(ban)對于能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)安(an)全原(yuan)則的(de)地位，感覺(jue)并沒有2007年(nian)版(ban)突出。

這(zhe)(zhe)僅是(shi)兩版對(dui)比的(de)(de)(de)(de)一(yi)(yi)(yi)個(ge)例證。2007年版由于是(shi)第一(yi)(yi)(yi)次(ci)拿出一(yi)(yi)(yi)個(ge)框架(jia)，理(li)(li)論(lun)性更強一(yi)(yi)(yi)些(xie)(xie)，這(zhe)(zhe)就(jiu)意(yi)(yi)味(wei)著在概念和(he)范疇構(gou)造方(fang)面能保持一(yi)(yi)(yi)定(ding)(ding)的(de)(de)(de)(de)統一(yi)(yi)(yi)性。經歷了一(yi)(yi)(yi)輪又一(yi)(yi)(yi)輪征(zheng)求意(yi)(yi)見之后再次(ci)形(xing)成的(de)(de)(de)(de)文本，肯定(ding)(ding)需(xu)要集合各方(fang)意(yi)(yi)見，會將理(li)(li)論(lun)的(de)(de)(de)(de)一(yi)(yi)(yi)些(xie)(xie)建(jian)構(gou)打碎(sui)。因此，這(zhe)(zhe)種情況下形(xing)成的(de)(de)(de)(de)“糅雜”版法(fa)律文本，立法(fa)精神的(de)(de)(de)(de)核心和(he)導(dao)向不(bu)易(yi)看清，體系(xi)構(gou)建(jian)將有失理(li)(li)論(lun)完整性。陳興華補充道(dao)：“當然兩者各有利(li)弊。理(li)(li)論(lun)的(de)(de)(de)(de)前(qian)瞻性過強勢(shi)必意(yi)(yi)味(wei)著較難落地，來自實務部門的(de)(de)(de)(de)意(yi)(yi)見反(fan)饋(kui)不(bu)勝枚舉。但目前(qian)的(de)(de)(de)(de)狀態，在理(li)(li)論(lun)上(shang)的(de)(de)(de)(de)自圓其(qi)說以及理(li)(li)論(lun)架(jia)構(gou)的(de)(de)(de)(de)完整性上(shang)尚需(xu)進一(yi)(yi)(yi)步研(yan)究。”

在(zai)(zai)2007年時把價(jia)格和財稅、農(nong)村(cun)能源單列而出(chu)，在(zai)(zai)2020版(ban)未列專章。有觀(guan)點認為這是否意味著農(nong)村(cun)能源不再被重視，但(dan)據(ju)陳興華了(le)解(jie)，在(zai)(zai)三(san)個版(ban)本中的(de)重視程度都很(hen)高，只(zhi)不過新版(ban)在(zai)(zai)框架上沒(mei)有顯現(xian)出(chu)來，這也許(xu)是目前農(nong)村(cun)能源不再有較為明顯的(de)特殊性，以條款的(de)形式體現(xian)即可。

2020年(nian)(nian)，能源(yuan)(yuan)(yuan)市場單獨成章(zhang)，這與第二版時(shi)在這方(fang)面的(de)(de)改(gai)動關聯(lian)度較(jiao)大。陳(chen)興華認為，立法主導(dao)部門能將能源(yuan)(yuan)(yuan)市場設(she)專(zhuan)章(zhang)，并下(xia)功夫設(she)計條款，是一個非常好的(de)(de)信號。在2007年(nian)(nian)立法時(shi)，她一直都有這個心愿(yuan)，將能源(yuan)(yuan)(yuan)市場設(she)立專(zhuan)章(zhang)，現(xian)在還保存(cun)有當時(shi)設(she)計的(de)(de)條款草案。

但是由于各方認(ren)為專章(zhang)內(nei)容(rong)顯得單薄，可(ke)以(yi)在其他章(zhang)節予以(yi)體現，所以(yi)最后的(de)(de)(de)稿子中沒(mei)有(you)(you)(you)進行專章(zhang)設(she)計。反(fan)觀(guan)2020年(nian)版，陳興華認(ren)為，從市(shi)場(chang)(chang)建設(she)和(he)市(shi)場(chang)(chang)培育的(de)(de)(de)角度而言，這一章(zhang)的(de)(de)(de)內(nei)容(rong)也(ye)還有(you)(you)(you)擴充的(de)(de)(de)空間，比如對于新業態的(de)(de)(de)市(shi)場(chang)(chang)的(de)(de)(de)構建，以(yi)及(ji)(ji)能(neng)源金融(rong)衍生(sheng)產品也(ye)可(ke)有(you)(you)(you)所涉及(ji)(ji)。還有(you)(you)(you)就(jiu)是市(shi)場(chang)(chang)監管(guan)的(de)(de)(de)問題，幾個(ge)版本中都沒(mei)有(you)(you)(you)說的(de)(de)(de)很清楚，各種監管(guan)、監督、監察，到底是什(shen)么關(guan)系？

“這反映出目前學(xue)界對(dui)此(ci)研究(jiu)不足，因為立(li)法(fa)說到(dao)底(di)是(shi)需(xu)要體現(xian)到(dao)紙面上的(de)，這方面的(de)研究(jiu)需(xu)要跟上。”當前經濟法(fa)學(xue)界對(dui)于(yu)行業性市場(chang)監(jian)管(guan)的(de)研究(jiu)還很薄弱，所以(yi)在立(li)法(fa)中(zhong)就反映出缺(que)乏厚重的(de)理論(lun)支撐(cheng)。以(yi)環境(jing)領域為例，環境(jing)立(li)法(fa)乃至環境(jing)部門的(de)幾次變動，和整個環境(jing)法(fa)學(xue)科發展、環境(jing)法(fa)學(xue)者的(de)呼吁都有密(mi)切關系。復雜(za)的(de)領域中(zhong)，很多(duo)細(xi)節問(wen)題(ti)需(xu)要學(xue)者投入(ru)進去(qu)。其中(zhong)，不僅是(shi)研究(jiu)機構的(de)專(zhuan)家，實務界的(de)人士(shi)也是(shi)專(zhuan)家，大家關注(zhu)點不同，缺(que)一不可。

“觀(guan)點提出(chu)之后(hou)或許需要完善和修正，但前提是(shi)得有人發出(chu)聲音，需要廣泛地(di)進行(xing)討論。”陳興華說。

是否要裝上牙齒？

“征(zheng)求意(yi)見稿的(de)文(wen)本并(bing)不(bu)是通常發揮規范主體行(xing)為、維護社會秩序作(zuo)用的(de)法(fa)律語(yu)言(yan)，比如規定政府(fu)、企業以(yi)及(ji)公眾必須（must）、應(ying)該（should）、可(ke)以(yi)（may）干(gan)什么，而什么又不(bu)可(ke)以(yi)；而更(geng)像一種政策(ce)宣示。”卓爾(er)德(de)環(huan)境研究(jiu)(北京)中(zhong)心(xin)主任兼德(de)國能源轉型(xing)智(zhi)庫高級顧問張樹偉(wei)如是評價(jia)新版征(zheng)求意(yi)見稿。典(dian)型(xing)的(de)，很(hen)多(duo)語(yu)句都沒有主語(yu)，不(bu)知道是對誰的(de)要求？

他在4月(yue)15日接(jie)受記者采訪時表(biao)示：對(dui)于構成(cheng)一個有效、可實施、“具有牙齒”的(de)(de)法(fa)律體系而言，文(wen)本涉及的(de)(de)若干(gan)提法(fa)的(de)(de)“技術”合(he)理性(xing)；以及作(zuo)為(wei)行為(wei)規制文(wen)件(jian)的(de)(de)語言的(de)(de)清晰性(xing)與一致性(xing)；文(wen)本涉及的(de)(de)法(fa)律文(wen)件(jian)的(de)(de)專業化要求，以上(shang)這三點起到同等重要的(de)(de)作(zuo)用。

若要(yao)將(jiang)其定(ding)位(wei)為(wei)(wei)“根本大法(fa)”或上位(wei)法(fa)，那么(me)它確實需要(yao)為(wei)(wei)已經(jing)存在的(de)下位(wei)法(fa)提供原則性的(de)支撐(cheng)。下位(wei)法(fa)的(de)具體的(de)措施、政(zheng)策與(yu)規(gui)定(ding)不(bu)能(neng)與(yu)之(zhi)相(xiang)抵觸。張樹偉認為(wei)(wei)，從目前新版的(de)征求意見稿來看，其自(zi)身(shen)存在一些(xie)不(bu)自(zi)洽(qia)的(de)問題。“比如說一方(fang)面在提市場(chang)發揮決定(ding)性作用，要(yao)統一市場(chang)，價(jia)格(ge)(ge)要(yao)發揮引導作用，但另一方(fang)面又存在很多(duo)非價(jia)格(ge)(ge)的(de)行事(shi)標(biao)準，如節能(neng)低碳(tan)調(diao)度或是(shi)大范圍(wei)優化配置等。這些(xie)標(biao)準之(zhi)間往往是(shi)沖突的(de)”。

張樹偉舉例稱，現實(shi)中，大(da)范圍(wei)(wei)并(bing)不一定意味(wei)著優化(hua)配(pei)置。更(geng)大(da)范圍(wei)(wei)與“優化(hua)配(pei)置”在某些時間與空(kong)間上(shang)可能是矛盾的。既然(ran)市場(chang)決定資源配(pei)置作為前提，那么最優潮流已經確定。“更(geng)大(da)范圍(wei)(wei)”與否沒有必要額外(wai)規定。

再以(yi)“節(jie)能(neng)低碳調(diao)度(du)”的表述為例(li)。張樹(shu)偉認(ren)為，其(qi)調(diao)度(du)的標準將是每種電源(yuan)的能(neng)源(yuan)效率與碳強度(du)，這(zhe)對(dui)于(yu)已建成的機組幾乎完全是個不可改(gai)變與無法施(shi)加主(zhu)觀努(nu)力的“物理(li)量”。經(jing)濟調(diao)度(du)之(zhi)下，煤(mei)炭肯(ken)定(ding)優先(xian)于(yu)天(tian)然(ran)(ran)氣，但(dan)是在前者(zhe)的標準體(ti)系(xi)下，天(tian)然(ran)(ran)氣則在煤(mei)炭之(zhi)前。這(zhe)必然(ran)(ran)帶來(lai)天(tian)然(ran)(ran)氣（本來(lai)只需要以(yi)及(ji)應該工作在峰(feng)荷）的浪(lang)費以(yi)及(ji)整個系(xi)統成本最小化目標的缺(que)失，長久(jiu)扭曲了系(xi)統結構可能(neng)還有安全保(bao)障(zhang)問題。

表述方面(mian)較為(wei)模糊也在某種程度上體(ti)現出(chu)(chu)妥協性(xing)。“整個文本出(chu)(chu)現了12次‘合(he)理(li)’，但(dan)是均沒有(you)任何判定合(he)理(li)與否的(de)清(qing)晰(xi)界(jie)定，沒有(you)標準就沒有(you)信息含量。”

如何提升其約束力？

張樹偉認為需從“統一市(shi)(shi)場(chang)”、“競(jing)爭市(shi)(shi)場(chang)”、“開(kai)(kai)放(fang)市(shi)(shi)場(chang)”三(san)個(ge)關鍵詞來看，整個(ge)體系(xi)應與(yu)(yu)之保持(chi)(chi)高度一致。“統一”要(yao)求不能割裂市(shi)(shi)場(chang)，比如不能外(wai)送一個(ge)市(shi)(shi)場(chang)，本地一個(ge)市(shi)(shi)場(chang)，要(yao)基于(yu)價格確定本地與(yu)(yu)外(wai)送的(de)(de)(de)潮流關系(xi)，而不是(shi)固定要(yao)“大范(fan)圍配置(zhi)”可再生能源；“競(jing)爭”要(yao)求以反(fan)映激(ji)勵的(de)(de)(de)經(jing)濟成本為標準(zhun)，而不是(shi)其他模糊的(de)(de)(de)、或者(zhe)非經(jing)濟標準(zhun)，否(fou)則這種競(jing)爭就是(shi)靜(jing)態(tai)的(de)(de)(de)、扭(niu)曲(qu)的(de)(de)(de)；“開(kai)(kai)放(fang)”要(yao)求保持(chi)(chi)市(shi)(shi)場(chang)的(de)(de)(de)技術中(zhong)性，所(suo)謂“統一規劃”往(wang)往(wang)與(yu)(yu)開(kai)(kai)放(fang)市(shi)(shi)場(chang)也是(shi)矛盾的(de)(de)(de)。

橫向對(dui)比，德國的(de)(de)《可再(zai)生能源法(fa)EEG》初(chu)稿也(ye)較(jiao)為(wei)粗陋，但經(jing)過不(bu)斷修(xiu)(xiu)正就會趨于(yu)高(gao)分辨率與復(fu)雜細致。因此，對(dui)于(yu)有爭議(yi)(yi)的(de)(de)部(bu)分可以探(tan)討(tao)，是否暫時不(bu)放進來，后續通過法(fa)律修(xiu)(xiu)正案再(zai)進行不(bu)斷地完善迭代，而非(fei)陷于(yu)對(dui)現狀的(de)(de)一(yi)再(zai)確認，充滿爭議(yi)(yi)而失去技術上的(de)(de)合理性。

“亮點在于出來了(le)。”多位接受采訪的(de)業內人士對于新版(ban)征(zheng)求意見稿的(de)亮點所見趨同。

但吊詭之處(chu)在于，想要作(zuo)為一個“行(xing)之有效”的(de)法律(lv)文件，在互斥的(de)幾(ji)方中找平衡是(shi)(shi)很(hen)難(nan)自(zi)洽(qia)的(de)，而難(nan)于自(zi)洽(qia)則意味(wei)著(zhu)失效。但從現(xian)實(shi)的(de)角度出發，這或許是(shi)(shi)立法必要性的(de)一個可供選擇(ze)的(de)“出路”。

陳(chen)興華表(biao)示：“從(cong)法(fa)律主體(ti)的(de)角度來看，能源(yuan)法(fa)可(ke)以(yi)解決多個(ge)層(ceng)面(mian)的(de)問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)：體(ti)現在(zai)(zai)政(zheng)(zheng)府層(ceng)面(mian)，是(shi)政(zheng)(zheng)府賦權與限權問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)；體(ti)現在(zai)(zai)企(qi)業層(ceng)面(mian)，涉(she)(she)及(ji)權利(li)和義(yi)(yi)務問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，比如可(ke)能涉(she)(she)及(ji)鼓勵(li)多元化(hua)投資等(deng)(deng)方面(mian)；對于普(pu)(pu)通公民而言，有(you)(you)(you)獲得普(pu)(pu)遍(bian)服務的(de)權利(li)，同時也要(yao)(yao)有(you)(you)(you)節(jie)約的(de)義(yi)(yi)務。如果把(ba)重(zhong)心放(fang)在(zai)(zai)是(shi)針對法(fa)律主體(ti)的(de)權利(li)義(yi)(yi)務上，那么多方質(zhi)疑的(de)可(ke)操作性就是(shi)個(ge)大問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)。但從(cong)能源(yuan)發展這個(ge)‘事務’來說，也有(you)(you)(you)多個(ge)層(ceng)面(mian)的(de)問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)：如化(hua)石(shi)能源(yuan)和非(fei)化(hua)石(shi)能源(yuan)之間(jian)(jian)的(de)關系；如可(ke)再(zai)生能源(yuan)消納(na)問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)等(deng)(deng)等(deng)(deng)，都要(yao)(yao)有(you)(you)(you)所交代。而這部分(fen)涉(she)(she)及(ji)的(de)可(ke)操作性問(wen)(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，就不(bu)(bu)是(shi)那么直觀了。在(zai)(zai)我國目前已(yi)有(you)(you)(you)立(li)法(fa)中，宣示性法(fa)律也是(shi)存在(zai)(zai)的(de)，也有(you)(you)(you)它的(de)價(jia)值。因此，法(fa)律在(zai)(zai)不(bu)(bu)同層(ceng)面(mian)之間(jian)(jian)要(yao)(yao)給出不(bu)(bu)同的(de)交代，而在(zai)(zai)穿插(cha)層(ceng)疊間(jian)(jian)，需要(yao)(yao)把(ba)握好一個(ge)重(zhong)心。”

因此，她認為，索性不要將《能源法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》定位(wei)在(zai)管理法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)、行為法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)層面，而應(ying)為綜合性的(de)(de)政策(ce)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)，它就是(shi)寬泛的(de)(de)，不具(ju)有可操作性，可能也是(shi)一(yi)條(tiao)能盡早促進立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)出(chu)臺的(de)(de)思(si)路。“其實，一(yi)個(ge)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)條(tiao)必(bi)須包含(han)明確的(de)(de)權利和(he)(he)義(yi)務規范內容，這是(shi)一(yi)種誤解。為了突破(po)傳統公法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)和(he)(he)私法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律部門劃分的(de)(de)局限性，第三(san)(san)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)域(yu)應(ying)運而生。在(zai)第三(san)(san)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)域(yu)立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)中(zhong)，有很多就是(shi)一(yi)種政策(ce)表述，并不都(dou)是(shi)符合‘假(jia)定、處理和(he)(he)制裁’或‘行為模(mo)式+法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律后果’的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律規范構(gou)成。”

“如果是(shi)(shi)上述管理法、行為法的思路，必然會出(chu)現規定不(bu)全或爭(zheng)議太(tai)大(da)的情況。可以換個思路，不(bu)要糾結于賦權或者是(shi)(shi)某一(yi)管理部(bu)門(men)將某件事管好，就是(shi)(shi)考慮在(zai)《能源(yuan)(yuan)法》中解決(jue)一(yi)些(xie)單行法無法解決(jue)的問(wen)題(ti)，比如能源(yuan)(yuan)安全、可再生能源(yuan)(yuan)等大(da)的能源(yuan)(yuan)戰略方向(xiang)的問(wen)題(ti)。這些(xie)問(wen)題(ti)既重要，也更(geng)易取得共識。也就是(shi)(shi)說，解決(jue)原則性和導向(xiang)性的問(wen)題(ti)即(ji)可。”陳興華表示。

“通過(guo)《能源法(fa)》確立(li)法(fa)律地位，將具有高度的、前瞻(zhan)性(xing)的、符合(he)黨中央(yang)國務(wu)院對(dui)能源改革方向(xiang)性(xing)的共識進(jin)行總結，立(li)足現狀(zhuang)又適當前瞻(zhan)，力求短小精悍(han)。”在陳興華看來，這或許(xu)是(shi)解決《能源法(fa)》立(li)法(fa)必要性(xing)和可行性(xing)的一個(ge)方向(xiang)，但仍需要多方進(jin)行討論。