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能(neng)源(yuan)行業(ye)的市(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革離不(bu)開有效的能(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)監(jian)管(guan)，有效的能(neng)源(yuan)監(jian)管(guan)離不(bu)開有力的立法支(zhi)撐(cheng)。

4月(yue)10日，國(guo)(guo)家能源局發布關于(yu)《中華人民共(gong)和(he)國(guo)(guo)能源法（征求意見(jian)稿(gao)）》（下稱《能源法（征求意見(jian)稿(gao)）》）公(gong)開征求意見(jian)公(gong)告。《能源法（征求意見(jian)稿(gao)）》共(gong)11章117條(tiao)內容(rong)，能源市(shi)場及其監管(guan)相關內容(rong)著(zhu)墨較多，但(dan)也存(cun)在能源市(shi)場秩序監管(guan)措(cuo)施和(he)行(xing)政處罰相關條(tiao)款缺失的(de)問題。

一、能源市場和監管地位重要，但能源市場秩序監管措施和手段嚴重缺失

《能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)（征求意見稿）》針(zhen)對設置能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場(chang)獨立章(zhang)(zhang)節，涉及能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場(chang)秩序、電網(wang)和油氣(qi)管(guan)(guan)網(wang)成本、電網(wang)和油氣(qi)管(guan)(guan)網(wang)公平開(kai)放(fang)、普(pu)遍(bian)服(fu)務等(deng)經濟性監管(guan)(guan)方(fang)面的條文多達(da)25條，分布在第(di)一章(zhang)(zhang)總(zong)則、第(di)五章(zhang)(zhang)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場(chang)、第(di)九章(zhang)(zhang)監督(du)管(guan)(guan)理、第(di)十章(zhang)(zhang)法(fa)律責任等(deng)章(zhang)(zhang)節。總(zong)體看(kan)，《能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)（征求意見稿）》將能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場(chang)建設運營和市(shi)(shi)場(chang)監管(guan)(guan)放(fang)在重要地(di)位，但對賦(fu)予監管(guan)(guan)機構的監管(guan)(guan)措施和行政處(chu)罰手段缺失，在強調政府部門“法(fa)無(wu)授權不可為、法(fa)定(ding)職(zhi)責必須為”的背景下，將會影響到(dao)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場(chang)監管(guan)(guan)實(shi)踐(jian)。

1、針對能源市場秩序違法行為行政處罰條款缺失。

《能源(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)（征求意(yi)見(jian)稿(gao)）》“第十章法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)責任”中(zhong)未見(jian)對能源(yuan)市場(chang)違法(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為的(de)(de)處罰條款，由于沒有(you)(you)賦予(yu)(yu)監(jian)管(guan)機構(gou)有(you)(you)力的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)政執法(fa)(fa)(fa)(fa)武器，寄(ji)予(yu)(yu)厚望的(de)(de)“有(you)(you)效監(jian)管(guan)”落實困難，不可避(bi)免(mian)地影響對能源(yuan)市場(chang)的(de)(de)依法(fa)(fa)(fa)(fa)監(jian)管(guan)。目(mu)前，國(guo)內證(zheng)(zheng)券(quan)、期(qi)(qi)貨、銀行(xing)(xing)(xing)、保(bao)險等行(xing)(xing)(xing)業(ye)保(bao)留了專門的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)業(ye)監(jian)督管(guan)理機構(gou)，特(te)別是證(zheng)(zheng)券(quan)期(qi)(qi)貨行(xing)(xing)(xing)業(ye)也(ye)有(you)(you)相關開展集中(zhong)交易(yi)的(de)(de)專業(ye)市場(chang)。與(yu)這些行(xing)(xing)(xing)業(ye)的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)對比分析，《能源(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)（征求意(yi)見(jian)稿(gao)）》主要缺失以(yi)下內容：

一是缺少對市(shi)(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體(ti)(ti)(ti)在能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)嚴重違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)的行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)條(tiao)(tiao)款。證(zheng)券(quan)、期貨(huo)行(xing)(xing)(xing)業(ye)由于(yu)涉及集中交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)的場(chang)(chang)所和方式(shi)，相(xiang)關法(fa)(fa)律(lv)(lv)法(fa)(fa)規對市(shi)(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體(ti)(ti)(ti)在相(xiang)關市(shi)(shi)場(chang)(chang)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)中的違法(fa)(fa)違規交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，都有相(xiang)應的界定和行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)理條(tiao)(tiao)款。如，《證(zheng)券(quan)法(fa)(fa)》“第(di)三章證(zheng)券(quan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)”“第(di)三節(jie)禁止的交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)”明(ming)確提出要(yao)(yao)求禁止的內(nei)幕(mu)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)、市(shi)(shi)場(chang)(chang)操(cao)縱、擾(rao)亂市(shi)(shi)場(chang)(chang)等違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)的具體(ti)(ti)(ti)表現形式(shi)；“第(di)十三章法(fa)(fa)律(lv)(lv)責任”中第(di)191條(tiao)(tiao)針對內(nei)幕(mu)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)、第(di)192條(tiao)(tiao)針對市(shi)(shi)場(chang)(chang)操(cao)縱、第(di)193條(tiao)(tiao)針對擾(rao)亂市(shi)(shi)場(chang)(chang)秩(zhi)序等違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，明(ming)確了行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)要(yao)(yao)求。又如，《期貨(huo)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)管理條(tiao)(tiao)例(li)》第(di)3條(tiao)(tiao)規定“禁止欺詐、內(nei)幕(mu)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)和操(cao)縱期貨(huo)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)價(jia)格等違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)”；“第(di)七(qi)章法(fa)(fa)律(lv)(lv)責任”中第(di)69條(tiao)(tiao)針對內(nei)幕(mu)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)、第(di)70條(tiao)(tiao)針對市(shi)(shi)場(chang)(chang)操(cao)縱等違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，明(ming)確了行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)要(yao)(yao)求。綜上，能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)主(zhu)體(ti)(ti)(ti)在從(cong)事市(shi)(shi)場(chang)(chang)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)(yi)活動中的違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)及其(qi)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)條(tiao)(tiao)款，需要(yao)(yao)在立法(fa)(fa)中有基本(ben)表述，再在后續相(xiang)關專業(ye)法(fa)(fa)律(lv)(lv)法(fa)(fa)規制定或(huo)修訂(ding)中細(xi)化落實。

二是缺失交易(yi)(yi)(yi)機(ji)構(gou)、調(diao)(diao)度機(ji)構(gou)嚴(yan)重違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)的(de)行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)條(tiao)(tiao)款。還是以證券、期貨(huo)市(shi)(shi)(shi)場為(wei)例(li)。如(ru)，《證券法(fa)》第(di)(di)200條(tiao)(tiao)針(zhen)對(dui)交易(yi)(yi)(yi)所允許非會員(yuan)直接參與(yu)股(gu)票的(de)集中(zhong)交易(yi)(yi)(yi)的(de)行(xing)(xing)為(wei)，明確(que)了(le)行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)要(yao)求。又如(ru)，《期貨(huo)交易(yi)(yi)(yi)管理條(tiao)(tiao)例(li)》“第(di)(di)七章法(fa)律責任”中(zhong)第(di)(di)64條(tiao)(tiao)針(zhen)、第(di)(di)65條(tiao)(tiao)針(zhen)對(dui)交易(yi)(yi)(yi)所的(de)多種違法(fa)違規行(xing)(xing)為(wei)，明確(que)了(le)行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)要(yao)求。考(kao)慮到能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)(shi)場中(zhong)電力、天(tian)然氣(qi)市(shi)(shi)(shi)場涉(she)及電網、油氣(qi)管網的(de)調(diao)(diao)度運行(xing)(xing)，相關(guan)調(diao)(diao)度機(ji)構(gou)執(zhi)行(xing)(xing)市(shi)(shi)(shi)場規則和調(diao)(diao)度規則的(de)行(xing)(xing)為(wei)也(ye)因納入兼顧范疇(chou)。綜上，能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)(shi)場交易(yi)(yi)(yi)機(ji)構(gou)、調(diao)(diao)度機(ji)構(gou)在從事市(shi)(shi)(shi)場運營和相關(guan)調(diao)(diao)度活動(dong)中(zhong)的(de)違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)及其行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)條(tiao)(tiao)款，需要(yao)在立法(fa)中(zhong)有基(ji)本表述，再在后續相關(guan)專業(ye)法(fa)律法(fa)規制定或(huo)修訂中(zhong)細(xi)化(hua)落實。

三是(shi)市(shi)場(chang)(chang)禁入等行政處罰(fa)手(shou)段缺失(shi)。市(shi)場(chang)(chang)禁入是(shi)一種重(zhong)要的市(shi)場(chang)(chang)監管(guan)手(shou)段，在(zai)其他行業(ye)(ye)得(de)到廣泛(fan)應用；通過對存(cun)在(zai)嚴(yan)重(zhong)違(wei)法違(wei)規情形的企業(ye)(ye)和個人(ren)實施(shi)一定周(zhou)期(qi)或終身的市(shi)場(chang)(chang)乃至行業(ye)(ye)禁入，可以起(qi)到法律(lv)警示和威懾作(zuo)用。如，《證券法》第(di)221條(tiao)、《期(qi)貨交易管(guan)理條(tiao)例》第(di)77條(tiao)、《商業(ye)(ye)銀行法》第(di)89條(tiao)、《保(bao)險法》第(di)179條(tiao)，均提出了市(shi)場(chang)(chang)或行業(ye)(ye)禁入措(cuo)施(shi)。《能源(yuan)法（征求意見稿）》尚無(wu)相關條(tiao)款支(zhi)撐，將不利于(yu)有效開展能源(yuan)市(shi)場(chang)(chang)秩序(xu)監管(guan)和行業(ye)(ye)監督管(guan)理。

2、信息披露作為一項重要的監管手段，只有罰則但未作為監管措施。

無論是證券、期(qi)貨、銀行(xing)(xing)、保(bao)險等金(jin)融行(xing)(xing)業還(huan)是電(dian)力(li)(li)行(xing)(xing)業，都將信(xin)息(xi)(xi)披(pi)露(lu)作(zuo)為一(yi)項重要的(de)監管(guan)手(shou)段。如，《電(dian)力(li)(li)監管(guan)條(tiao)例》“第四章監管(guan)措施”中第23條(tiao)“電(dian)力(li)(li)監管(guan)機構有權責令電(dian)力(li)(li)企業、電(dian)力(li)(li)調度交(jiao)易機構按(an)照國(guo)家(jia)有關電(dian)力(li)(li)監管(guan)規章、規則(ze)的(de)規定如實披(pi)露(lu)有關信(xin)息(xi)(xi)”。《能源法（征求(qiu)意(yi)見(jian)稿(gao)）》第110條(tiao)第（四）項針對(dui)信(xin)息(xi)(xi)披(pi)露(lu)有相(xiang)應(ying)的(de)罰則(ze)，但(dan)是在“第九章監督(du)管(guan)理(li)”中未將其作(zuo)為一(yi)項監管(guan)手(shou)段，前后表述不一(yi)致(zhi)。

3、能源市場秩(zhi)序的(de)監管應(ying)與交易機(ji)構設立的(de)審批權(quan)限(xian)基本匹配

按照(zhao)國(guo)家有關政(zheng)策，交易(yi)場(chang)所的設立應經所在地省級政(zheng)府批準。國(guo)務(wu)院(yuan)能(neng)(neng)源(yuan)主管部門(men)和國(guo)務(wu)院(yuan)有關部門(men)在推動能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)發展(zhan)，布局交易(yi)機構和交易(yi)平臺(tai)時，要同時與省級人(ren)民(min)政(zheng)府取得一致意(yi)見。綜上，《能(neng)(neng)源(yuan)法（征求(qiu)意(yi)見稿）》第69條能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)市(shi)場(chang)秩序監(jian)管限定為縣(xian)級及以上人(ren)民(min)政(zheng)府及部門(men)不(bu)妥。

二、具體修改建議

1、對《能源法（征求意見稿）》第69條修改建議

增加一款：能(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場交易機構應(ying)(ying)當(dang)按照批準(zhun)的(de)章程和(he)市(shi)(shi)場規則(ze)(ze)組織能(neng)源(yuan)(yuan)交易活(huo)動，落實能(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場風險防控主體責任，保障能(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場平穩運行。電力和(he)天然氣(qi)市(shi)(shi)場中的(de)調(diao)度機構應(ying)(ying)當(dang)嚴(yan)格遵(zun)守(shou)市(shi)(shi)場規則(ze)(ze)和(he)調(diao)度規則(ze)(ze)要求，提供公(gong)平、公(gong)正、公(gong)開的(de)能(neng)源(yuan)(yuan)調(diao)度服務(wu)。禁止能(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場主體以違法手段操縱能(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)場，影響或(huo)者(zhe)意(yi)圖影響能(neng)源(yuan)(yuan)交易價格或(huo)者(zhe)交易量。

將“縣級以(yi)上人(ren)民政府及其部(bu)門(men)應(ying)當加強(qiang)對能源市(shi)(shi)場(chang)運行(xing)秩(zhi)序(xu)(xu)和自然壟斷環(huan)節的(de)監管，規(gui)范(fan)和維(wei)護(hu)公平競爭(zheng)的(de)能源市(shi)(shi)場(chang)秩(zhi)序(xu)(xu)”修改為“國務院能源主管部(bu)門(men)、國務院有關部(bu)門(men)和省(sheng)級人(ren)民政府及其部(bu)門(men)應(ying)當加強(qiang)對能源市(shi)(shi)場(chang)運行(xing)秩(zhi)序(xu)(xu)的(de)監管，規(gui)范(fan)和維(wei)護(hu)公平競爭(zheng)的(de)能源市(shi)(shi)場(chang)秩(zhi)序(xu)(xu)”。

2、在“第九章監督管理”中增加一條“信息披露”作為監管措施。

〔信息(xi)披露〕能源主管(guan)部(bu)(bu)門和有(you)關部(bu)(bu)門有(you)權責令能源企(qi)業按(an)照國家有(you)關能源監管(guan)規(gui)(gui)章、規(gui)(gui)則的規(gui)(gui)定如實披露有(you)關信息(xi)。

3、在“第十章法律責任”中增加3條能源市場秩序違法行為的處罰條款。

（1）能源市場交易機構(gou)(gou)、調度機構(gou)(gou)違(wei)反(fan)本法有關規定的，由相應能源監管機構(gou)(gou)責(ze)令改正(zheng)，逾期不(bu)改正(zheng)的，處(chu)10萬元(yuan)以上100萬元(yuan)以下的罰款。

（2）能(neng)源市(shi)場(chang)主體以不當手段操縱(zong)能(neng)源市(shi)場(chang)的(de)(de)，由相(xiang)應能(neng)源監管機構沒收其違(wei)法所得，按(an)違(wei)法行(xing)為(wei)持續時(shi)間內的(de)(de)最小交易周期(qi)(qi)進(jin)行(xing)處10萬(wan)元以上(shang)100萬(wan)元以下的(de)(de)罰款。最小交易周期(qi)(qi)少于1天的(de)(de)，按(an)天為(wei)單位(wei)進(jin)行(xing)處罰。

（3）能(neng)源(yuan)市場(chang)交易機(ji)構(gou)(gou)、調度機(ji)構(gou)(gou)和(he)(he)市場(chang)主體存在嚴(yan)重違法(fa)違規行為的(de)，相應能(neng)源(yuan)監管機(ji)構(gou)(gou)可以禁(jin)止直(zhi)接負(fu)責的(de)董事(shi)、高級管理人(ren)員(yuan)和(he)(he)其他直(zhi)接責任人(ren)員(yuan)一定期限(xian)直(zhi)至終身從(cong)事(shi)能(neng)源(yuan)市場(chang)工作(zuo)。