中國能源自給之路：應當走市場化道路
發布者：范必 | 來源： 《財經》雜志 | 0評論 | 18179查看 | 2013-06-13 17:12:00
中國能源問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的，而是因為現有能源體制脫胎于傳統計劃經濟，能源政策還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的要求
中國雖然能源消費總量達到世界第一，但人均能源消費量僅與世界平均水平相當，與發達國家相差甚遠，油氣等優質能源的消費水平甚至低于很多低收入國家。近幾年，美國的頁巖氣革命促進其能源獨立，能源價格出現下降，油價、工商業電價已低于中國，極大地提高了其制造業競爭力。這對于長期靠低成本優勢發展制造業的中國來說，無疑是巨大的壓力。我們作為一個發展中大國，要在2020年實現全面小康，離不開充足、廉價、清潔、安全的能源供給。
改革開放以來，中國能源工業迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經濟快速發展。但是其存在的問題，如能源結構不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節能減排壓力加大等，也成為發展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的，而是因為現有能源體制脫胎于傳統計劃經濟，能源政策還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的要求。
十八大提出了“推動能源生產和消費革命”，成為解決中國能源問題的重要指導思想。所謂革命，不僅指能源技術上的進步，也包括能源結構、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。
一、能源發展應當走市場化道路
能源是我國計劃經濟時期嚴格實行計劃管理的產品，這成為能源供應長期短缺、利用效率較低的重要原因。隨著中國確立市場化改革方向，國家首先放開了煤炭價格，又在電力行業實行廠網分開。通過引入競爭機制，煤炭、電力的供給能力明顯增加，效率大幅提高。
但是，能源市場化改革的步伐是緩慢的。迄今為止，生產計劃、電量計劃、運輸計劃、項目審批、國家定價仍普遍存在，能源消費計劃正在醞釀。一些國有能源企業仍在代行政府職能。各種行政審批數量眾多，耗費大量時間和金錢，提高了交易成本。可以說，能源領域普遍存在著計劃與市場并存的雙軌制，價格機制在能源生產經營中的自動調節作用受到了抑制。
能源是否要進行市場化改革，各方面認識并不統一。拖延能源市場化改革的觀點包括：“特殊論”，煤炭、電力、油氣是特殊商品，是市場失靈的領域；“安全論”，改革會影響社會穩定和生產安全；“控制論”，這些領域是國民經濟命脈，必須壟斷經營等。其實不僅僅是能源，很多領域在面臨市場化改革時都會有人舉出這幾面旗幟作為擋箭牌。而發達市場經濟國家的歷史則表明，這些領域完全可以市場化。
中國應當通過深化改革，建立起現代能源市場體系，做到由供求關系決定價格，由競爭優化資源配置，由契約規范交易活動。改革關鍵是將各能源行業的競爭性業務與非競爭性業務分開。競爭性領域完全放給市場，非競爭性業務應當實行公平接入，提高普遍服務水平，加強政府監管。
二、解決煤電矛盾需進行全產業鏈改革
近幾年，煤電矛盾日益成為經濟生活中揮之不去的陰霾。大部分觀點認為，這是“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾，通過調整電價可以解決。但是，多年來的煤電聯動形成了輪番漲價，卻未達到預期目的。于是，研究者提出了多個解決方案，如煤電聯營、煤炭儲備、電煤價格干預等，都未觸及造成煤電矛盾的體制問題。
當我們把目光從價格移開，進行全產業鏈考察時可以看到，煤電產業鏈涉及三個市場，即電煤市場、運力市場、電力市場。
煤電矛盾是體制矛盾的總爆發，需要對全產業鏈進行市場化改革。基于這一理念，筆者在研究中分析了現有煤電矛盾解決方案的局限性，提出了全產業鏈市場化改革的解決思路。具體措施包括，下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標；建立全國電煤交易市場；逐步將電網、鐵路網的網絡運輸業務與電力、運力的營銷業務分開，形成由市場供求關系決定煤價、電價、運價的價格形成機制。
2012年下半年，有關部門著手電煤并軌工作。在煤、運、電市場化改革中，電煤并軌應當是最容易完成的一項任務。目前，電煤并軌方案已經出臺，雖然取消了重點合同煤，但簽訂中長期合同仍然需要有關部門進行匯總，并對其運力進行銜接、安排，由政府部門對合同執行進行監管。改革的效果有待觀察，改革之路還很漫長。
三、用新體制新辦法開發頁巖氣
近(jin)年(nian)來，北美頁巖氣(qi)產量快速(su)增(zeng)長，對世界能源格(ge)局產生重大影響。中國也掀起(qi)一股頁巖氣(qi)熱，國內大部(bu)分研究者把(ba)注意力放在(zai)了勘查、技術、環境、監管等方(fang)面。筆者認為頁巖氣(qi)開發最大難點還是體(ti)制。
首先是市場開放度不夠。美國頁巖氣開發得益于競爭開放的開發體制。中國頁巖氣開發面臨區塊出讓、管網、電網三個領域的開放問題。我國頁巖氣近80%分布區和常規天然氣重疊。常規天然氣礦權配置是靠企業登記獲得，頁巖氣礦權則是招標出讓。為了避免矛盾，頁巖氣招標區塊都避開了重疊區，這意味著大部分頁巖氣區塊將無法靠競爭方式出讓。我國天然氣管網掌握在少數大企業手里，不向民營企業和地方開放，開采出的頁巖氣如何運輸是早晚會遇到的問題。當然頁巖氣可以就近使用，如開發冷熱電聯供的天然氣站，這又面臨電網能不能向分布式電源站開放的問題。
其次，開發收益分配也是難題。世界上大部分國家為了使油氣資源收益最大化，政府會與資源開采企業簽訂分成合同或服務合同，將國家的油氣收益形成一個專門基金，用于國家需要的方向。我國礦產資源雖然屬國家所有，但對資源開發征收的稅費比率較低，更談不上與資源企業進行收益分成。資源開發企業的利潤空間較大，石油、天然氣開發的利潤大部分留在國有企業。頁巖氣的開發應當避免這種情況再次發生。
中國要實現“頁巖氣革命”，應當突破傳統油氣開發模式，對新礦種實行新體制。所有頁巖氣礦業權都應當通過公開招標出讓。對頁巖氣與已登記常規石油天然氣重疊的礦區，國家也應設置新的頁巖氣礦業權，各類企業通過平等競爭獲得。同時，適時進行天然氣管網改革，實行“網運分開”，接入和建設向所有用戶開放。為了保證國家作為資源所有者的權益，可以借鑒國外的做法，由礦產資源主管部門與開發企業簽訂分成合同。頁巖氣如果實行新體制并獲得成功，也可以為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發探索一條新路。
四、冷靜看待可再生能源發展
大(da)(da)規模發(fa)展風(feng)能、太陽(yang)能發(fa)電(dian)可以減少溫室氣(qi)體排放(fang)，這(zhe)是發(fa)達國(guo)(guo)家普(pu)遍鼓勵(li)其發(fa)展的重(zhong)要原因。中(zhong)國(guo)(guo)現在已經(jing)是世界第一排放(fang)大(da)(da)國(guo)(guo)，在聯(lian)合國(guo)(guo)[微(wei)博]氣(qi)候變化談(tan)判中(zhong)受到很(hen)大(da)(da)壓力(li)。中(zhong)國(guo)(guo)領導人(ren)在國(guo)(guo)際會議(yi)的講話中(zhong)承諾(nuo)(nuo)，2020年(nian)(nian)“非(fei)化石能源(yuan)比(bi)重(zhong)達到15%左右”和“單位國(guo)(guo)內生產總值二(er)氧化碳排放(fang)比(bi)2005年(nian)(nian)降低40%－45%”。中(zhong)國(guo)(guo)大(da)(da)力(li)發(fa)展可再生能源(yuan)很(hen)大(da)(da)程度上(shang)是為了履行這(zhe)兩項承諾(nuo)(nuo)。現在看(kan)來，完成(cheng)這(zhe)兩個指標仍(reng)然有不小難度。
我們再來看看發達國家，根據《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，在2012年第一承諾期結束之前，對列入《公約》“附件一”的38個國家，包括發達國家和經濟轉型國家，規定了具體的、具有法律約束力的溫室氣體減排目標。現在，第一承諾期已經結束，發達國家沒有完成目標，第二承諾期的談判舉步維艱。中國作為不承擔減排義務的國家，在第一承諾期壓力最大的時候提出的指標，是否要延續到第二承諾期，這值得進一步研究思考。畢竟，爭取較多的排放權等于我們獲得更大的發展空間。
發展可再生能源對調整能源結構具有重要意義，但對發展思路存在不小的爭議，需要慎重決策。中國太陽能、光伏發電走的是“大規模、高度集中開發，遠距離、高電壓輸送”的發展道路。風電、太陽能發電都有隨機性、間歇性的特點。在一個電網里，集中開發的風能、太陽能發電規模太大，會為電網調度增加困難。而以分散方式、較低電壓等級接入系統的風電、光伏發電，對電網的影響較小。
現在，西部地區大規模開發的風電、光伏發電遠離消費地，面臨送出困難，甚至出現大量棄風限電的現象。在研究解決辦法時，有
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