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站在十字路口的國資委
來源：投資時報 | 0評論 | 4793查看 | 2015-02-26 11:09:00    
　　這個部委的命運挺符合輪回說的。12年前，它不過是中國財政部下屬一個局級單位，工作運轉自然要聽從部里的安排；現在，在正式獨立組建12年后，它的命運又再一次交回到了財政部手中。

　　如果不出意外，2015年上半年，財政部將接連拿出涉及國有資產改革的政策文件，它們包括組建或改組國有資本運營投資公司的方案，以及國有資本預算改革方案。這些方案是中國最高領導層拍板的未來國有資產1+N改革組合的重要組成部分。毫無疑問，它們也將重新塑造國資委的未來樣貌。

　　猜想已經流傳開來。按照上述改革文件的起草框架，目前的國資委將被改造成一個更加強化資本監管的政府機構，改革之后這個部門或會與銀監會、證監會很相像。同時，在此基礎上，中國還將改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

　　這其實是新一屆政府在2013年的十八屆三中全會上確定的改革任務。它來得有點遲，但推進速度卻又有點出人意料得快。

　　國資委的問題已經暴露很久。它只是一個政府機構，管理權限卻能深入到央企的人事任命、財務計劃乃至經營決策。對于一些業績糟糕、毛病纏身的央企，國資委甚至可以通過一些特殊機構的設立，直接架空其董事會。外界一直以“央企大管家”來稱呼它，但包括央企自身在內的不少人都認為，這位管家大人管得有點太寬了。更糟糕的是，有時候，它很可能對它所管的領域所知無多。

　　現在，改革終于再次來臨。對于國資委改革局原副局長周放生而言，這是一次遲來的政府自我糾錯。他說，“我開始也不懂，后來明白—名字起錯了。國資委應該叫國務院國有資本監督管理委員會，不應叫國有資產監督管理委員會。起名字的時候還提過意見，但是沒人敢下決心，說國有資產改成國有資本到底對不對？但實際上這個概念絕對是錯誤的。”

　　這個錯誤的概念可以追溯到國資委正式成立之前。1988年，中國國務院成立了國有資產管理局，它與當時的財政部、大型企業工作委員會、經貿委、計委、中組部、主管部局等聯合行使出資人的權力，形成了一個貌似相互約束、相互監督的國有資產管理體制。但就像中國當下諸多制約制度安排一樣，約束和監督的美好設想，最終成了九龍治水的亂象。

　　此后，這個國有資產管理局又經過多年流離，成了財政部下屬的一個局級部門。直到2003年4月5日，國務院審議通過了國務院國有資產監督管理委員會(國資委)的三定方案，這個機構才有了今天的面目。國資委低調掛牌后，當時中國196家總計逾7萬億的央企資產，以及近12萬億的國有資產，第一次有了一個權力集中的管理機構。

　　這期間，關于國有資產究竟該如何管理的討論一直貫穿始終。直到今天，這道難題仍然擺在這個國家的權力和智慧精英面前。按照中國現行的政治經濟體制，國有資產歸全民所有，其運營需要有一個能代表全民利益的出資人，而按照市場法則，這個出資人需要與政府完全脫鉤。經過幾十年的探索后，決策層發現，只能由政府才能代表全民成為出資人。在這里，政府的社會公共職能和資產出資人職能被混合在了一起。

　　12年過去后，政府再次對體積龐大、問題叢生的國有資產啟動大規模改革。監管方式的改變也就成了應有之義。按照新的改革設想，目前的“國有資產監督管理委員會”，在改革后將更接近周放生口中的那個“國有資本監督管理委員會”。同時，作為配套，國有資本運營和投資公司的組建，意味著目前國資委的不少職權將被分解。

　　二

　　看上去，這是一場以分拆國資委為主線的改革圖譜—一個職能強大、幾乎對央企無所不管的國資委將被拆分成三塊功能差異明顯的國有資本管理體系。按照制度設計，它會讓未來的國資委更像是一個政府機構，也會讓政府選出的出資人，從而能更像一家公司一樣去打理這個國家歸全民所有的巨量資產。

　　國資委似乎正在對即將到來的改革做準備。2014年12月23日，國資委在北京召開央企和地方國資委負責人會議，分析形勢，研究部署2015年工作。國資委主任張毅在講話中說，國資國企改革正步入攻堅期。推進改革必須具有自我變革的勇氣，敢于動自己的奶酪，主動改革，主動放權。國資委自身要以壯士斷腕的精神，痛下決心，大刀闊斧，落實以管資本為主的要求，堅決調整監管職能、監管方式和運行機制，不該管的和可管可不管的堅決不管，該放的要徹底放到位。

　　是次會議上，黃淑和、金陽等國資委領導均出席參加。但兩個月后，這兩位副主任便同時去職。在不少關注國企改革的人看來，這兩人加上此前退休的副主任邵寧，是國資委內部為數不多“懂企業又具備改革精神”的高層領導。新一輪改革剛剛起步，他們卻因年齡問題謝幕了。他們曾是2003年國資委的初創元老，與李榮融共同設計并推動了一系列央企改革。他們見證過近百家央企的消失，也見證了央企的急速膨脹；他們遭遇過2004年國有企業MBO時來自外部的強大討伐，也經歷了備受爭議的國進民退，以及2008年經濟危機中一波新國有化浪潮。

　　新時代的腳步已經離國資委的大門越來越近了。

　　國資委主任張毅在央企和地方國資委負責人會議上說，國資委監管工作的改革不應是動其皮毛的修修補補，而必須是動其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。對此，國務院國資委要帶頭自我改革、自我革命。

　　值得注意的是，2015年2月3日，國資委宣布沈瑩擔任國資委總會計師。現年50歲的沈瑩是北京大學經濟學碩士，曾任中國證監會第十二屆上市公司發行審核委員會委員，現兼任中國內部審計協會副會長、國務院國資委財務監督與考核評價局局長。總會計師是國資委12年來首次設立的一個領導職位，在國資委即將迎來自身改革的前夜，這一職位的出現，多了幾番意味。

　　總會計師的提法源自蘇聯的計劃經濟體制，當時是一個既對國家負責、又對廠長負責的職位。中國將這一概念引入，并在邁入市場經濟體制后，對總會計師這一職務定位進行了改進。中國現行的《會計法》明確，總會計師是在單位主要領導人領導下，主管經濟核算和財務會計工作的負責人，負責組織領導本單位的財務管理、成本管理、預算管理。總會計師不是一種專業技術職務，也不是會計機構的負責人或會計主管人員，而是一種行政職務。同時，《會計法》對設置總會計師的范圍也有規定，即“國有的和國有資產占控股地位或者主導地位的大、中型企業”，“必須設置總會計師”。

　　人們大可以粗略地將這一行政職務理解成舊時代的賬房先生。它專注于對國有資本的精算和打理。這一行政職務的設置，是國資委開始試圖從資產管理向資本管理轉變的信號。它將對國有資本的預算、經營、管理起到至關重要的作用。從履歷看，國資委的首位總會計師沈瑩，既精通把關公司上市發行，又精通內部審計與財務監督與考評。不過，要面對全球第二大經濟體的核心家產，僅有豐富的專業素養顯然不夠。

　　至2013年，國資委直接管理的央企數量只有113家，但其資產總額達到了35萬億元。十年間，中國央企數量減少了40%，但資產規模膨脹了500%。根據國資委2015年1月底發布的數據，截止到2014年年底，央企累計實現營業收入25.1萬億元，同比增長3.8%，累計實現利潤總額1.4萬億元。

　　從管資產到管資本，需要國資委做出很大變革。至少，它不能再用資產管理的舊思維去管理國有資本。就狹隘的經濟學定義而言，“國有資產”是屬于國家所有的一切財產和財產權利的總稱，包括國家所有的各種財產、物資、債權和其他權益。而“國有資本”則是指國有企業改制后，國有資產形成的一定份額的國有股權，以及以這種形態存在的相應財產。

　　相應地，國有資產的管理，需要依賴更多的行政手段，通過法規法令、暫行條例、試行辦法等，規范國有資產使用單位的生產經營活動。而國有資本的管理，則需要更多依賴經濟手段，通過資產重組、產權轉讓、參股控股等方法，使其配置不斷優化，從而保持國有資本不斷增值。

　　三

　　國資委變身后，它將更多地負責國有資本的監管，保值增值仍是第一要務。國資委要確保國有資本—這塊中國現行政治制度下的最重要經濟基石不會被蠶食，不會被私有化，更不會被經營者帶上歧途。同時，其
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