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中國電改十年 再陷停滯
來源：經濟觀察報 | 0評論 | 6523查看 | 2012-12-10 17:29:00    
　　1885年，美國物理學家威廉·史坦利開發出了世界上第一個可商業應用的變壓器。這一發明宣告了電力供應可以克服最大距離和負荷的限制，而此前，正因為這一限制，各地的電力用戶往往都是依賴距離他們不遠處的小型發電站。那時所有發電站都是“分布式”的，規模較小，彼此很少連接。

　　一年后，史坦利在馬薩諸塞州的大巴靈頓示范了這種革命性的技術，電力從發電站生產(發電)，經過變壓器變成高壓電，通過高壓輸電網絡(輸電)，再經過變壓器變成低壓電力，進入低壓電網(配電)后點燃了大巴靈頓市商店和居民家的大約150盞電燈(售電)。此后不久的1891年，世界上第一條三相高壓輸電線路在德國法蘭克福正式投入商業運營。

　　全球電力系統運營模式自此被固定下來，直到今日。

　　電力是一件特殊的商品，從生產到用戶使用要經歷發電、輸電、配電、售電四個環節，這四個環節必須一瞬間完成，并且需要時刻保持平衡。對于電力用戶而言，用電有一定規律性，也有一定隨意性。需求量大，電網負荷就大，需求量小，電網負荷就小。面對這樣復雜多變電力需求，電力網絡系統必須通過復雜的技術手段來滿足用戶的需求。

　　電力商品這種特殊性，使得電力系統中各個成員之間相互緊密聯系，任意一個成員的操作，都將對電力系統產生影響。例如不久前印度大停電的直接原因就是印度北方邦、哈里亞納邦和旁遮普邦超額用電導致電網整體癱瘓。電力市場的運行不同于其他大宗商品市場，要求電力的生產、交易、消費具有計劃性，來保證電力生產和消費做到即時平衡。

　　電力商品的特殊性、電力網絡的規模化和網絡化的運行特點、電力系統在技術上的復雜性，再加上電力對于一個國家的重要性和戰略價值，使得電力系統的安全、穩定運行成為了電力系統發展過程中壓倒性的驅動力。因此，世界大多數國家在其電力網絡誕生之初，往往都是由國家實施壟斷運營，時至今日，盡管各國都曾經歷不同程度的電力市場化改革，但為維持電力網絡的穩定運行，不少國家的電力系統依然存在不同程度的壟斷經營。

　　盡管如此，壟斷帶來的低效和浪費，也將直接拖累國家整體經濟運行的效率。此外，電力系統也關系到構建在其之上的產業結構。因此，打破壟斷，對電力網絡系統進行市場化改造，也成為全球范圍內一種趨勢。

　　對中國而言，盡管十年前曾大刀闊斧地啟動了電力改革，但如今電力系統的改革卻因種種原因處于停滯狀態之中。回顧往昔經驗，對比時下海外電力行業發展的最近新趨勢，不僅關系到電力行業的發展，也關系到中國未來國民經濟的發展方向。

　　“偶然性”啟動

　　歷史的發展中，人們很難界定偶然和必然之間的關系。十年前，中國的電力改革始于一次偶然，卻也是必然，這始于二灘水電站當時所面臨的困境。

　　當時四川二灘電站作為雅礱江和金沙江上游水電資源開發中的首個大型項目，總裝機330萬千瓦。按照設計，3年內二灘本應該可發電322億千瓦時，但因為當時中國剛剛經歷亞洲金融危機，電力需求并不旺盛，實際只發了132億千瓦時。由于電力消納不掉，而計劃外發的電一度只有2～3分錢，二灘一投產就面臨虧損，大半生產能力只能以棄水方式白白浪費掉。

　　當時的國家電力公司既管理和運營電網，又有自己下屬的發電廠，在調度中往往會優先滿足自己的電廠發的電上網。電力公司以省為實體，各省電網之間很多沒有連通。即便連通，之間也形成了市場壁壘。各省都有自己的小算盤，為了增加財政收入，都愿意用本省發的電。

　　以三峽水電站為例，當時也面臨電力消納不掉的問題，為了解決三峽電力的出口，國家甚至組織專人去各省游說，希望消納一部分三峽電，但幾乎處處碰壁。

　　據前國家能源局長張國寶回憶，當時找重慶，重慶稱為三峽建設移民做了很大的犧牲，不愿再承擔消納電力的負擔。找湖北，湖北稱自己水電豐富，不需要。找河南，河南稱煤炭資源豐富，主要以火電為主。找江西、安徽，他們都稱自己是農業大省，用不了太多電。只有江、浙、滬沒有拒絕三峽水電。

　　在到處存在壟斷壁壘的背景之下，大規模跨區域輸送電力，成為難以解決的體制問題。

　　1999年4月19日，時任國家主席的江澤民到四川西昌觀看衛星發射，活動結束后，余興猶存，便啟程前往附近不遠處的二灘水電站考察，了解到這一情況后，心痛不已。“現在一邊用煤發電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做？”據曾擔任國家計委主任的曾培炎回憶，回到北京后的江澤民立即把他叫去這樣詢問道。

　　隨后一場解決西部電力外輸，同時解決東部經濟發達省份用電瓶頸的工程開始醞釀，電力改革的萌芽產生。

　　2000年6月，國務院三峽工程建設委員會召開第九次會議，在討論研究三峽的電力消納和分配問題時，時任國家總理的朱镕基指出：“電力行業‘省為實體’的改革已走樣為省間壁壘，電力資源優化配置出現了很大障礙，必須重新審視。解決三峽的電力消納問題要結合制定‘十五’規劃以及我國電力管理體制改革通盤考慮。”會議決定，由國家計委牽頭，會同國家經貿委、財政部、國務院體改辦以及國家電力公司等有關部門和單位，盡快研究提出電力體制改革方案。此時，在權力頂層的意志下，借勢西部大開發這一國家整體戰略利益的驅動，電力改革在外部“非利益共同體”機構的參與下，終于蹣跚起步。

　　幾經調研和討論，電力改革方案終于在2000年底正式上報。方案將“打破壟斷，引入競爭”確定為電力體制改革的總目標，力圖實施廠網分開，競價上網，建立競爭，開放區域電力市場，改變電網企業獨家購買電力的格局等等。由于電力改革牽涉面廣，各方利益需要妥協和平衡，方案上報后一度陷入停頓，后來在江澤民的多次過問下，才將電力改革推進下去。

　　2002年3月，國務院正式批準發布了“國發5號文件”。年底，國務院又正式批復《發電資產重組劃分方案》，在原國家電力公司的基礎上，成立了兩家電網公司，五家發電集團公司和四家輔業集團公司。

　　自此，電力體制改革終于艱難成行。

　　十年喜憂

　　不同的國家，其電力改革的主要目標各不相同。對于發達國家而言，電力供給相對飽和，電力需求增長放緩，其主要改革目標是解決由電力系統自身特殊性導致的自然壟斷所帶來的無效率問題，焦點始終是降低電價。改革的首要目標是提高效率，為客戶提供更多的選擇和提高系統的安全可靠性，而提供充足的發電容量、新增發電設施和吸引投資則是次要目標。

　　但是，對于中國這樣的發展中國家而言，電力改革的焦點首先是新增電力設施，滿足經濟起飛的電力需要。圍繞這一點，如何吸引電力投資，建設充足的發電容量，才是關鍵所在，降低電價、提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為次要和后繼目標。

　　如果以這一點為標準，盡管中國始于2002年的電力改革，被人詬病為“體破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。這一切都歸功于原國家電力公司的“體破”，所帶來的“廠網分離”，使得發電企業獲得了相對平等的入網機會，而更開放的市場意味著更多的資本涌入，帶來了更加激烈的競爭。包括國企、外資、中外合資、民企等各種所有制企業紛紛涌入發電投資，其中也包括大量非電力企業，例如香港華潤、臺灣的臺塑、煤炭行業，也辦了一些電廠。

　　開放的市場帶來百舸爭流的局面，讓中國電力工業發展進入了快車道。2002年，中國電力裝機容量僅為3.57億千瓦，十年后，已經超過10.5億千瓦，增長了兩倍多，滿足了國民經濟與社會發展在城鎮化、重工業化階段對于電力的翻番式需求，支持了中國經濟的十年增長。

　　發電市場充分有效的競爭，也讓發電企業走向了節約化發展的道路，不僅電力裝機建造成本逐年下降，發電效率也逐年提升。根據電監會研究室課題組的數據顯示，電改啟動兩年后，中國燃煤發電機組的平均供電耗煤水平已經趕上美國，如今已經達到世界先進水平。對比之下，中國電力網絡的線損率卻比美國高1.2個百分點(高17%)以上，而且多年來一直保持這樣的差距，甚至略有擴大。

　　市場的巨大力量讓人嘆為觀止，但可惜的是中國電改的市場化嘗試卻
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