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本(ben)文(wen)對近40年來我國(guo)電力體(ti)制演變進行(xing)了理論(lun)解析，認(ren)為(wei)“國(guo)有經濟在(zai)電力行(xing)業(ye)中發揮主導作用，同時電力作為(wei)基(ji)礎性(xing)行(xing)業(ye)要承(cheng)擔國(guo)民(min)經濟宏觀調控的(de)職(zhi)能”是我國(guo)電改(gai)不同于(yu)其他國(guo)家(jia)的(de)制度(du)前(qian)提(ti)。

文(wen)(wen)章還分析(xi)了不同(tong)發展階段我國電(dian)(dian)力(li)體制改(gai)革的(de)(de)驅(qu)動力(li)量，并指出“5號文(wen)(wen)”的(de)(de)本(ben)質是在(zai)電(dian)(dian)力(li)行業(ye)內部的(de)(de)一次國資(zi)國企改(gai)革，而“9號文(wen)(wen)”則僅是對傳統(tong)電(dian)(dian)力(li)體制的(de)(de)自我完善(shan)。文(wen)(wen)章根據(ju)目(mu)前(qian)電(dian)(dian)改(gai)中存在(zai)的(de)(de)問題，強(qiang)調了電(dian)(dian)力(li)體制改(gai)革堅(jian)持市場(chang)化方向的(de)(de)必要性及著力(li)點(dian)。

同時，由于現(xian)有電(dian)力體制自我(wo)完善的回旋(xuan)余地依舊(jiu)較(jiao)大，所以真(zhen)正(zheng)的體制變(bian)革或許要以十年(nian)期(qi)為界來審視，而這段時間正(zheng)是我(wo)們深化(hua)理論和認識的重(zhong)要時期(qi)。

中國(guo)(guo)(guo)電(dian)(dian)(dian)力(li)體制(zhi)由整(zheng)個經濟體制(zhi)及電(dian)(dian)(dian)力(li)行業(ye)在國(guo)(guo)(guo)民(min)經濟中的(de)定(ding)(ding)位和(he)功能(neng)所(suo)決定(ding)(ding)，改革開放(fang)之前如此，改革開放(fang)至今仍(reng)是如此。我國(guo)(guo)(guo)電(dian)(dian)(dian)力(li)體制(zhi)改革不同于(yu)(yu)國(guo)(guo)(guo)外的(de)制(zhi)度前提在于(yu)(yu)，國(guo)(guo)(guo)有經濟在電(dian)(dian)(dian)力(li)行業(ye)中發(fa)揮主導作(zuo)用，同時(shi)電(dian)(dian)(dian)力(li)作(zuo)為基礎性行業(ye)要承擔國(guo)(guo)(guo)民(min)經濟宏(hong)觀調控的(de)職(zhi)能(neng)。

這兩點塑(su)造了電力行(xing)業的短期資(zi)源配置機制(zhi)和長期動態平衡機制(zhi)。同時，當前電力發展面臨的一些改革難題，也可以從這一制(zhi)度前提及(ji)隨后的行(xing)業體制(zhi)沿革中追溯。

電力體制改革的起點

改革開放(fang)之(zhi)前，國家的(de)(de)(de)計劃經(jing)濟體制和電力行業的(de)(de)(de)功能定(ding)(ding)位決定(ding)(ding)了當(dang)時的(de)(de)(de)電力體制——計劃經(jing)濟體制使(shi)得電力資(zi)源配置中的(de)(de)(de)價(jia)、量、投(tou)資(zi)的(de)(de)(de)決定(ding)(ding)權高度集(ji)中，電力在(zai)國民經(jing)濟中的(de)(de)(de)作用則成為計劃定(ding)(ding)價(jia)、定(ding)(ding)量、定(ding)(ding)投(tou)資(zi)的(de)(de)(de)主要依據。

當(dang)(dang)時(shi)，為(wei)了(le)支(zhi)撐國(guo)(guo)民經濟(ji)增長，電價受到嚴格(ge)控制(zhi)并被嚴重(zhong)扭曲，結果造成了(le)“六五(wu)”期間（1981－1985年(nian)）的(de)平均銷售電價反而比“一五(wu)”期間（1953—1957年(nian)）下降30%，而同(tong)期供電成本則在不斷提高。電力與其他(ta)行業形成了(le)中央財政強預算(suan)約束下的(de)行業交叉補貼，這造成電力行業既缺乏(fa)發展動力又缺乏(fa)效率，成為(wei)當(dang)(dang)時(shi)國(guo)(guo)民經濟(ji)發展的(de)瓶頸。

改革開放之初，中(zhong)央財政集中(zhong)辦(ban)電資(zi)本嚴重匱乏(fa)，“讓電力行(xing)業具備‘以(yi)電養電’的能力”成為迫切的需求，在這種背景下(xia)，“集資(zi)辦(ban)電”應運而(er)生。

集資(zi)辦(ban)(ban)電(dian)(dian)，就(jiu)是把(ba)國家統(tong)一(yi)建設電(dian)(dian)力和統(tong)一(yi)電(dian)(dian)價(jia)(jia)的辦(ban)(ban)法，改為鼓勵(li)地方、部(bu)(bu)門和企業(ye)投資(zi)建設電(dian)(dian)廠，并(bing)對部(bu)(bu)分電(dian)(dian)力實(shi)行多種電(dian)(dian)價(jia)(jia)的辦(ban)(ban)法。集資(zi)辦(ban)(ban)電(dian)(dian)直接(jie)形(xing)成了(le)多元投資(zi)主體，其中的電(dian)(dian)價(jia)(jia)改革(ge)則提(ti)供了(le)投資(zi)激勵(li)。

具體(ti)來講，伴隨著投(tou)融(rong)資體(ti)制改革，為保障投(tou)資激勵，電價(jia)具備了回收投(tou)資成(cheng)本(ben)的(de)(de)功能(neng)，從而形成(cheng)成(cheng)本(ben)加成(cheng)的(de)(de)定(ding)價(jia)特征(zheng)。與此相適應，定(ding)價(jia)權需要分散化，即下放給地方政府。成(cheng)本(ben)加成(cheng)的(de)(de)定(ding)價(jia)特征(zheng)和地方政府的(de)(de)定(ding)價(jia)自主(zhu)權，共同帶(dai)動了多元投(tou)資主(zhu)體(ti)的(de)(de)投(tou)資快速增長：一方面，這迅速消除了電力(li)行業對其他行業（主(zhu)要是工(gong)業）的(de)(de)交叉補貼(tie)；另(ling)一方面，帶(dai)動的(de)(de)投(tou)資遠遠超過了補償(chang)性增長的(de)(de)水平。

如何看待集資辦電時期的探索

集資(zi)辦電及相(xiang)關(guan)政(zheng)(zheng)策確實帶來(lai)許多變(bian)化，但決(jue)定體制演變(bian)的(de)根本的(de)制度性因(yin)素均未(wei)改變(bian)。實際(ji)上，集資(zi)辦電及相(xiang)關(guan)政(zheng)(zheng)策雖然(ran)為體制探索爭取(qu)了時間，但其本身不(bu)具備走(zou)向市場(chang)化的(de)條件，甚至作為一(yi)種偏向性政(zheng)(zheng)策，反(fan)倒引(yin)發了一(yi)系列問(wen)題。

國有(you)經濟在電力行業的主體地位和主導作(zuo)用并沒有(you)因為集資辦電而改變(bian)。

集資(zi)辦電(dian)帶來的(de)投資(zi)主(zhu)(zhu)體(ti)多元化，主(zhu)(zhu)要(yao)是地方政府所代表的(de)國(guo)有(you)經濟(ji)主(zhu)(zhu)體(ti)的(de)多元化，私人和外資(zi)投資(zi)雖然份額(e)相對提高，但主(zhu)(zhu)要(yao)是作為(wei)補充。隨(sui)著政企(qi)分開、國(guo)企(qi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)、投融資(zi)體(ti)制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)、財稅體(ti)制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)推(tui)進，“為(wei)電(dian)力行(xing)業國(guo)有(you)經濟(ji)發展(zhan)提供(gong)一(yi)種長期發展(zhan)機制(zhi)”成為(wei)電(dian)力體(ti)制(zhi)演化的(de)內在動力。

電(dian)力行(xing)(xing)業(ye)在(zai)宏觀(guan)調(diao)控(kong)(kong)的(de)作(zuo)用并沒有因為集資辦(ban)電(dian)而(er)弱化，只是伴隨(sui)著經(jing)濟體制改(gai)革(ge)，以及(ji)行(xing)(xing)業(ye)和經(jing)濟形勢的(de)變化，其宏觀(guan)調(diao)控(kong)(kong)的(de)作(zuo)用方(fang)式要相應(ying)變化而(er)已。

集資辦電(dian)(dian)(dian)以來，電(dian)(dian)(dian)力行(xing)業對(dui)國(guo)民經濟的(de)宏觀調(diao)控(kong)作(zuo)用(yong)主要通過(guo)電(dian)(dian)(dian)價(jia)傳導(dao)。然(ran)而(er)，“電(dian)(dian)(dian)價(jia)對(dui)行(xing)業投資的(de)激勵作(zuo)用(yong)”與“電(dian)(dian)(dian)價(jia)的(de)宏觀調(diao)控(kong)作(zuo)用(yong)”不可避免地會產生協(xie)調(diao)難題(ti)。如何用(yong)穩定的(de)定價(jia)機制來實現協(xie)調(diao)成為集資辦電(dian)(dian)(dian)時期電(dian)(dian)(dian)力體制調(diao)整的(de)重要內容。

實際上，由于存在(zai)“不(bu)可避免”的(de)“協(xie)(xie)調難”問題，這種協(xie)(xie)調只可能以調整集資辦電(dian)(dian)相關(guan)政(zheng)策的(de)結局收尾，無(wu)法(fa)改(gai)變電(dian)(dian)力行業強大的(de)宏觀調控(kong)作用

電力(li)行(xing)業作(zuo)為國(guo)民經濟(ji)基礎性行(xing)業的(de)定位，要求其(qi)必須(xu)保證國(guo)民經濟(ji)的(de)穩定可靠電力(li)供給，因(yin)而電力(li)體制改(gai)革在整個經濟(ji)體制改(gai)革進程中相對穩妥緩(huan)慢。

實(shi)際上(shang)，在國外壟斷(duan)行業(ye)的(de)(de)市場化(hua)改(gai)革(ge)中，電(dian)力部(bu)(bu)門基(ji)本上(shang)都是最晚(wan)推進(jin)的(de)(de)。中國同(tong)樣如此，集中表現在計(ji)劃(hua)電(dian)量制一直保持了穩定。實(shi)際上(shang)，集資(zi)辦電(dian)時期的(de)(de)計(ji)劃(hua)電(dian)量制只(zhi)是下放(fang)了部(bu)(bu)分(fen)(fen)(fen)(fen)分(fen)(fen)(fen)(fen)電(dian)權(quan)，地(di)方投(tou)資(zi)形成(cheng)的(de)(de)電(dian)量分(fen)(fen)(fen)(fen)配(pei)仍處于計(ji)劃(hua)電(dian)量制框(kuang)架內，通過分(fen)(fen)(fen)(fen)電(dian)規則(ze)的(de)(de)局部(bu)(bu)調整實(shi)現收(shou)益的(de)(de)地(di)方化(hua)。

上述三方面的(de)內容從根(gen)本上決定著集資辦電的(de)出(chu)(chu)臺(tai)和演化(hua)，也決定了(le)集資辦電很難直(zhi)接走(zou)向市(shi)場(chang)化(hua)，而(er)偏向型的(de)政策設計特征也給后續改革埋下了(le)隱患，最為突出(chu)(chu)的(de)便是電價交叉(cha)補貼。

改革(ge)開放之初，我國居民（以(yi)照明為主(zhu)）電(dian)(dian)價(jia)(jia)最高，電(dian)(dian)價(jia)(jia)結(jie)構基本反映成本結(jie)構。集資辦(ban)電(dian)(dian)之后，居民電(dian)(dian)價(jia)(jia)迅速(su)地(di)相對下降。這并(bing)非(fei)居民電(dian)(dian)價(jia)(jia)的(de)絕對下降，而(er)是(shi)工業電(dian)(dian)價(jia)(jia)等因多(duo)種電(dian)(dian)價(jia)(jia)政策(ce)而(er)產(chan)生(sheng)的(de)絕對快速(su)上升，進入上世(shi)紀90年代，兩種電(dian)(dian)價(jia)(jia)便出現倒掛。

但由于當時居(ju)民收入較低，電價敏感性較高，且(qie)面(mian)臨高通脹壓力(li)（上世紀80年代末90年代初），政(zheng)府很難(nan)直面(mian)這一(yi)問(wen)題，更不愿引發社會壓力(li)，因此居(ju)民電價整(zheng)體保(bao)持(chi)(chi)了穩定(ding)，并持(chi)(chi)續至今。

電力資源配置機制的制度化

隨著上世紀90年(nian)代國民(min)經(jing)濟的(de)發展和經(jing)濟體制(zhi)改革(ge)的(de)推進，“讓電力行業資(zi)源配置(zhi)機制(zhi)更加制(zhi)度(du)化”成為日(ri)益強烈的(de)需求。

黨的(de)十四大(da)提出“建立社會主(zhu)義市場(chang)經(jing)濟(ji)體(ti)制”以后，全國經(jing)濟(ji)體(ti)制改革目標(biao)和(he)基本原(yuan)則(ze)得到系(xi)統化和(he)具體(ti)化發展，電(dian)力(li)體(ti)制改革的(de)思(si)路和(he)方案逐步清晰。

當(dang)時(shi)，一(yi)(yi)方(fang)面，中央(yang)所屬電力(li)(li)國(guo)有(you)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)需(xu)要改(gai)革(ge)；另(ling)一(yi)(yi)方(fang)面，集資(zi)辦電培(pei)育的龐(pang)大地方(fang)電力(li)(li)國(guo)有(you)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)也需(xu)要改(gai)革(ge)。改(gai)革(ge)的重點是政企(qi)分開、轉變國(guo)企(qi)經(jing)(jing)(jing)營機制(zhi)；同(tong)時(shi)，國(guo)有(you)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)布局(ju)的戰略性(xing)調(diao)整和(he)國(guo)企(qi)脫(tuo)困措施(shi)、國(guo)資(zi)管理體(ti)制(zhi)探索均給國(guo)企(qi)效率(lv)提(ti)升(sheng)創造了(le)空間。這就(jiu)為國(guo)有(you)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)與電力(li)(li)行(xing)業的利益一(yi)(yi)致性(xing)奠定(ding)了(le)基礎。從而徹底消除了(le)傳(chuan)統(tong)公有(you)制(zhi)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)難以適應行(xing)業和(he)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)發展要求(qiu)的制(zhi)度(du)障礙(ai)。

由于(yu)電力體制改革相對于(yu)經(jing)濟體制改革的(de)被(bei)動性，所以(yi)這種(zhong)制度化安排必然要通過“自上而下”的(de)方式推(tui)進。

值得注意，集資辦(ban)電時期盡(jin)管在地方(fang)層面上(shang)進(jin)行了有益的體(ti)制探(tan)索(suo)，但在國企經營機制、政府經濟管理職能(neng)、財稅體(ti)制、投融(rong)資體(ti)制上(shang)，地方(fang)是無力實現突破(po)的。

因此，集資辦電(dian)(dian)時期“自下而上”的地方(fang)性(xing)制度創新，僅是電(dian)(dian)力體制“自上而下”改革的補充。所以(yi)可以(yi)看到，在(zai)1996年(nian)國家電(dian)(dian)力公司成立和1998年(nian)中央(yang)率先實現(xian)政企分開(kai)后，地方(fang)才(cai)逐步(bu)實現(xian)制度化(hua)的政企分開(kai)。

地方性制度創新也(ye)面臨著與宏觀調(diao)控(kong)的(de)協調(diao)問(wen)題。例如，與集(ji)資辦電相伴(ban)隨(sui)的(de)多種電價制度，給電價體系、技術(shu)路線、環境(jing)保護等造(zao)成的(de)不利(li)影(ying)響(xiang)成為國家宏觀調(diao)控(kong)的(de)掣肘(zhou)。

為應對上(shang)世紀90年代前中期的(de)高(gao)通膨，國家采取了強有(you)力(li)的(de)宏觀調控措施(shi)才確保了經濟(ji)的(de)“軟著陸(lu)”。為此，中央繼(ji)續強調電(dian)力(li)行業是宏觀經濟(ji)調控的(de)基礎和手段，突(tu)出了計(ji)劃(hua)電(dian)量制的(de)重要性，并(bing)開始(shi)整頓電(dian)價(jia)秩(zhi)序。

上(shang)(shang)世(shi)(shi)紀90年代末到本(ben)世(shi)(shi)紀初(chu)，中國電(dian)價制(zhi)度取消了自集(ji)資辦電(dian)以來的雙軌制(zhi)，實現(xian)了定價權的上(shang)(shang)收(shou)，初(chu)步形(xing)成(cheng)了“計劃電(dian)量(liang)制(zhi)加(jia)政府定價機制(zhi)”的（短期）資源(yuan)配置方式。

這種安排作為一種強(qiang)激(ji)勵(li)性的(de)(de)容(rong)量機(ji)(ji)制（穩定(ding)投(tou)資(zi)(zi)預期，消除風險），既(ji)與電(dian)力(li)行業(ye)的(de)(de)資(zi)(zi)本需求相適應(ying)，又與國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)的(de)(de)投(tou)資(zi)(zi)激(ji)勵(li)相適應(ying)，而且國(guo)(guo)企(qi)具備的(de)(de)低資(zi)(zi)本成(cheng)本和政治(zhi)聯系，又強(qiang)化了電(dian)力(li)國(guo)(guo)企(qi)的(de)(de)投(tou)資(zi)(zi)競(jing)爭優勢。而私人和外資(zi)(zi)企(qi)業(ye)的(de)(de)成(cheng)本往往較高，被(bei)擠出市場也就不難理(li)解。既(ji)能保(bao)障投(tou)資(zi)(zi)，又能降低電(dian)力(li)成(cheng)本，構成(cheng)了電(dian)力(li)市場的(de)(de)國(guo)(guo)企(qi)改革紅利。接(jie)下來需要的(de)(de)就是(shi)將(jiang)這一資(zi)(zi)源配置(zhi)機(ji)(ji)制制度化。

制度化(hua)的(de)(de)標(biao)志是2002年的(de)(de)“5號(hao)文”。需要注意(yi)，形式上的(de)(de)相(xiang)(xiang)似(si)容易掩蓋(gai)性質上的(de)(de)差(cha)異。盡管(guan)“5號(hao)文”相(xiang)(xiang)比于2015年的(de)(de)“9號(hao)文”，“體制”改革(ge)特征更明顯，但(dan)這些(xie)政策均圍繞國企改革(ge)紅利(li)進而(er)實現宏觀(guan)調控職(zhi)能而(er)制定。

比如(ru)，廠(chang)網(wang)分(fen)離雖然與(yu)國(guo)際(ji)電(dian)力市場(chang)化(hua)改革(ge)的(de)縱(zong)向結構(gou)分(fen)拆一致(zhi)，但實質的(de)落腳點是(shi)國(guo)企的(de)專業化(hua)分(fen)工。集資辦電(dian)時期重發輕輸導致(zhi)源網(wang)結構(gou)失(shi)衡（電(dian)網(wang)的(de)快速增長直到(dao)上世紀(ji)90年代后期才出(chu)現），因此廠(chang)網(wang)分(fen)離便成(cheng)為一種保障電(dian)網(wang)投(tou)資激勵(li)的(de)選(xuan)擇。另一方面，廠(chang)網(wang)分(fen)離本身也(ye)不是(shi)壟(long)斷環節(jie)與(yu)競爭環節(jie)的(de)有效分(fen)離，這種結構(gou)支撐不起(qi)競爭性市場(chang)。

此外，盡管有些事后諸葛(ge)的(de)(de)(de)味道，但現(xian)在(zai)(zai)看來，“5號文”前后的(de)(de)(de)競(jing)(jing)(jing)價(jia)上(shang)(shang)網試點無不(bu)(bu)以失敗(bai)告終(zhong)，也(ye)是(shi)必然。因(yin)(yin)為競(jing)(jing)(jing)價(jia)上(shang)(shang)網是(shi)協調多元市場主體利益關系的(de)(de)(de)一種(zhong)嘗試，但從性質上(shang)(shang)講(jiang)卻是(shi)對“計劃電量制(zhi)加政府定價(jia)機制(zhi)”的(de)(de)(de)否定。除了市場結構和規則(ze)設(she)計的(de)(de)(de)缺陷(xian)外，根(gen)本(ben)原(yuan)因(yin)(yin)還在(zai)(zai)于市場競(jing)(jing)(jing)爭紅利遠(yuan)不(bu)(bu)及國(guo)企(qi)改革紅利來得巨(ju)大和清(qing)晰。所(suo)以，這(zhe)里的(de)(de)(de)邏輯不(bu)(bu)是(shi)因(yin)(yin)競(jing)(jing)(jing)價(jia)試點失敗(bai)而強化了計劃，而是(shi)電力行(xing)業發展的(de)(de)(de)內在(zai)(zai)驅動力決(jue)定了競(jing)(jing)(jing)價(jia)試點只可能作為一種(zhong)錦上(shang)(shang)添(tian)花的(de)(de)(de)探索。

換言之，“5號文”的主要內容實際(ji)上(shang)在上(shang)世紀90年代就已(yi)基(ji)本清晰，其本質是在電力行業內部(bu)的一次國資國企(qi)改革(ge)。

盡(jin)管(guan)5號文是以“電(dian)力體制改革”方案的(de)名義出(chu)現(xian)，其間也充(chong)滿了利益當事主體的(de)復雜(za)博弈，但刻意(yi)而(er)為或博弈而(er)成的(de)改革方案最終體現(xian)的(de)仍是客觀(guan)經濟(ji)規律的(de)作(zuo)用，即圍繞釋放國企(qi)改革紅利完(wan)成的(de)制度構建。

當然，分析(xi)至此，對電力(li)體(ti)制的描述仍(reng)缺(que)少重(zhong)要但常被(bei)忽略的一環，即國(guo)有企業的投(tou)(tou)資激勵不(bu)可避免地與電力(li)行業長期(qi)的動態平衡(heng)產生沖(chong)突(tu)，原因在于國(guo)企投(tou)(tou)資激勵的單向性——市場(chang)形(xing)勢(shi)無法產生約束(shu)企業投(tou)(tou)資的經濟(ji)信號，更無力(li)延伸到國(guo)資運營領域(yu)。這種沖(chong)突(tu)在國(guo)民經濟(ji)高速增長期(qi)并不(bu)突(tu)出，但當供求形(xing)勢(shi)變化時，問題便會凸顯。這種現象在上世紀90年代中期(qi)供求緊張(zhang)形(xing)勢(shi)得到緩解時就已經表(biao)現出來。

以(yi)后，政(zheng)府(fu)(fu)就開始(shi)(shi)采取(qu)階(jie)段性產能調控政(zheng)策以(yi)維(wei)持電(dian)(dian)力行(xing)業的長期動(dong)(dong)態平衡(heng)：上世紀(ji)90年代中(zhong)期，關(guan)停小火電(dian)(dian)；本世紀(ji)初，上大壓小；近年來以(yi)來開始(shi)(shi)推動(dong)(dong)煤電(dian)(dian)去產能。除(chu)此之外，這種由政(zheng)府(fu)(fu)主導的動(dong)(dong)態調整機制也是中(zhong)國電(dian)(dian)力行(xing)業特殊(shu)的技(ji)術進步機制，因為(wei)市場無(wu)法實(shi)現最優技(ji)術組合，所以(yi)政(zheng)府(fu)(fu)之手填補(bu)了(le)這一空白。

總之(zhi)，短期的(de)資(zi)源配(pei)置機(ji)制和長期的(de)動態調整機(ji)制，基本理順(shun)了集資(zi)辦電以(yi)(yi)來的(de)國(guo)有(you)企(qi)業(ye)(ye)、行業(ye)(ye)發展(zhan)與(yu)宏觀調控(kong)，以(yi)(yi)及中央(yang)與(yu)地方（其中，地方利益的(de)很大一(yi)部分(fen)是地方電力(li)國(guo)企(qi)）間(jian)的(de)關系。而這(zhe)種電力(li)資(zi)源配(pei)置機(ji)制一(yi)直維持至今。

“9號文”是傳統電力體制的自我完善

受2008年全(quan)球金(jin)融危機(ji)的(de)影(ying)響，國內經濟(ji)(ji)形勢(shi)出現重大變(bian)化，盡(jin)管期間政府通過強刺激(ji)政策一度緩(huan)解了增長壓力，但隨著刺激(ji)作用的(de)消退和全(quan)球經濟(ji)(ji)形勢(shi)的(de)變(bian)化，國內供給(gei)側結構性問題及深層體(ti)制問題凸顯。所(suo)以(yi)黨(dang)的(de)十八大以(yi)來開(kai)始推進(jin)全(quan)面深化改革(ge)，黨(dang)中(zhong)央也提(ti)出了“能源革(ge)命”的(de)戰略。

經(jing)濟形勢(shi)的(de)變化使(shi)得長期以投資為(wei)導向的(de)電(dian)力(li)體制也需(xu)要適(shi)應國(guo)民經(jing)濟增速(su)換檔的(de)現實(shi)(shi)，作為(wei)國(guo)民經(jing)濟基礎的(de)電(dian)力(li)行業在宏(hong)觀調控中作用聚焦在為(wei)實(shi)(shi)體經(jing)濟降(jiang)低用能成本上(shang)。

在這種背(bei)景(jing)下(xia)，電力(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)改革(ge)面(mian)臨著艱難(nan)的(de)(de)權衡：一(yi)方(fang)(fang)面(mian)，傳(chuan)統電力(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)對行業和國民經濟發(fa)展的(de)(de)貢(gong)獻，這是(shi)主要方(fang)(fang)面(mian)；另一(yi)方(fang)(fang)面(mian)，其弊端也在逐(zhu)步(bu)顯現，這是(shi)次要方(fang)(fang)面(mian)。這種權衡雖然增加了體(ti)(ti)制(zhi)改革(ge)方(fang)(fang)案的(de)(de)難(nan)度，但卻決定了“9號文”的(de)(de)改革(ge)成為傳(chuan)統電力(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)的(de)(de)一(yi)種自我完(wan)善。具體(ti)(ti)表現在以下(xia)幾個方(fang)(fang)面(mian)：

第一，再次推動權力(li)下(xia)放，下(xia)放權力(li)包括投(tou)資審批、計(ji)劃電量放開、市(shi)場設(she)(she)計(ji)與建設(she)(she)（內含定價）、增(zeng)量配(pei)網和售電市(shi)場等，力(li)度遠較集資辦電時期更(geng)大。

第二，通過放開計劃電(dian)(dian)量(liang)制、推動市場(chang)化交(jiao)易實現降(jiang)(jiang)價，其作用機制在于使電(dian)(dian)量(liang)配置向長(chang)期平(ping)均(jun)成本更低(di)的電(dian)(dian)廠和(he)機組(zu)集中，從(cong)而降(jiang)(jiang)低(di)交(jiao)易電(dian)(dian)價。

第三，通過獨立輸(shu)配電價(jia)理順電價(jia)傳導機制，并壓低(di)輸(shu)配成本，其(qi)作用(yong)機制在(zai)于壓縮與電網無(wu)關的成本，一(yi)定程(cheng)度上強化成本約(yue)束。

第四，推動去產(chan)能，壓縮(suo)中小機組規(gui)(gui)模，提高規(gui)(gui)模經(jing)濟性，降低長期平均(jun)成本。

第五，通過中央和(he)地方的電(dian)力(li)國(guo)有(you)資產(chan)重組，壓縮(suo)無(wu)效資產(chan)，降(jiang)低杠桿率；實現(xian)縱向與橫(heng)向經濟性，降(jiang)低長期平均成本。

這些改(gai)革政策按性質大(da)致(zhi)分為四(si)類：第一，放權的(de)改(gai)革思路；第二，傳統(tong)資源配置機(ji)(ji)制的(de)調整(zheng)；第三，傳統(tong)資源配置機(ji)(ji)制的(de)持續作(zuo)用；第四(si)，與電(dian)改(gai)平行的(de)國資國企改(gai)革。這四(si)類政策共同服務于經濟發展的(de)轉型(xing)，但是(shi)彼(bi)此之間缺(que)乏體制層面的(de)聯系。

雖(sui)然本文無法展開分析這些政策的(de)性質(zhi)、作用及效果，但仍(reng)需指出，它們與成功電力市場(chang)改革的(de)基本規律仍(reng)有差(cha)距。

成功電力(li)市(shi)場(chang)改革需要形成“從市(shi)場(chang)價(jia)格，到企(qi)業投資，到市(shi)場(chang)規模，到供求(qiu)關系(xi)”的內生循環反饋機(ji)制(zhi)。傳統(tong)的資源配置機(ji)制(zhi)在四(si)個環節(jie)上都是由政(zheng)府之(zhi)手外生干預的，從而短長期均(jun)衡都是政(zheng)府維(wei)系(xi)的，然而由于缺乏內生平(ping)衡能力(li)，當經濟形勢變化時，政(zheng)府的政(zheng)策(ce)必然捉(zhuo)襟見肘(zhou)。

比如，當(dang)中(zhong)央層(ceng)面無(wu)力調整(zheng)(zheng)時(shi)，放權成為自然而然的(de)選擇，這是中(zhong)國經濟體(ti)制和國家治理基本邏輯在電力行業中(zhong)的(de)又一次作(zuo)用；當(dang)只(zhi)依(yi)靠產(chan)業的(de)動態(tai)平衡(heng)調整(zheng)(zheng)機(ji)制無(wu)法維持(chi)投資(zi)與行業平衡(heng)時(shi)，電力國資(zi)國企就需要(yao)主動做出(chu)調整(zheng)(zheng)。

“體制”改革的著力點

形成“從市(shi)場(chang)(chang)價格(ge)，到企業投資(zi)，到市(shi)場(chang)(chang)規模，到供求關系”的(de)(de)內生(sheng)循(xun)環反(fan)饋機制，需要在四個環節采取針對性(xing)的(de)(de)“體制”改革(ge)措施，也就是說，實現(xian)“轉移-補充(chong)-重組(zu)-整合”的(de)(de)系統改革(ge)。

第一，將國企投資激勵從(cong)行(xing)(xing)業(ye)(ye)外(wai)轉移(yi)到(dao)行(xing)(xing)業(ye)(ye)內。

維持國企(qi)發(fa)展、行業(ye)發(fa)展與經濟(ji)發(fa)展之間的一(yi)致(zhi)性(xing)的傳統體制(zhi)已經開始松動，盡管仍有自(zi)我完善的空(kong)間，但根本(ben)矛盾并沒有解(jie)決。如果說過去(qu)的經濟(ji)發(fa)展需要(yao)電(dian)力行業(ye)提供(gong)充足可靠的電(dian)力供(gong)應(ying)，那么未來經濟(ji)的高(gao)質(zhi)量發(fa)展則需要(yao)電(dian)力行業(ye)主(zhu)動地(di)適應(ying)經濟(ji)形勢的變化，助力經濟(ji)結構的調(diao)整。

同時(shi)，龐大的(de)電(dian)(dian)力(li)市(shi)場(chang)規模(mo)蘊(yun)含著巨大的(de)競爭(zheng)紅利。其實，以(yi)競爭(zheng)紅利接續國(guo)企紅利，已成為增強(qiang)國(guo)有經濟控制力(li)的(de)必由之路。無論是(shi)理(li)論還是(shi)國(guo)內外(wai)經驗均(jun)表明，壟(long)斷(duan)性行業內的(de)國(guo)有企業與市(shi)場(chang)競爭(zheng)可以(yi)共存，國(guo)內的(de)電(dian)(dian)信市(shi)場(chang)和(he)歐(ou)陸的(de)電(dian)(dian)力(li)市(shi)場(chang)均(jun)值得借鑒。

因此，做大做強做優(you)國(guo)有資本(ben)與市場(chang)競爭能夠形(xing)成互為(wei)促進的作用，這一點毫無疑問！關鍵環節在于國(guo)資國(guo)企管(guan)理要以“競爭績(ji)效(xiao)指(zhi)標”代替“投資績(ji)效(xiao)指(zhi)標”，通過市場(chang)競爭實現電(dian)力國(guo)有資本(ben)的有效(xiao)配置和運(yun)營。

第(di)二，將(jiang)現貨市場補充進電力市場循環(huan)反饋機(ji)制的鏈(lian)條中。

現(xian)貨市(shi)(shi)場是強化市(shi)(shi)場績效考核的關(guan)鍵環節，因為現(xian)貨市(shi)(shi)場是發現(xian)電力真(zhen)正社會價值的有效機制。

盡管近(jin)來(lai)(lai)經(jing)歷(li)了一波現貨(huo)熱潮，然而(er)對于現貨(huo)的(de)作用(yong)機制及作用(yong)條件(jian)，卻(que)仍(reng)未清晰(xi)把握(wo)。這導致現貨(huo)引(yin)入的(de)模式、途徑(jing)和方式卻(que)未能選擇合理路徑(jing)。現貨(huo)的(de)作用(yong)不取決于能否(fou)走通(tong)技(ji)術支持(chi)系統，近(jin)40年以前在國(guo)外(wai)已經(jing)具備技(ji)術實施條件(jian)的(de)現貨(huo)理念，在中國(guo)經(jing)過(guo)40年技(ji)術進步之后，卻(que)表示仍(reng)缺乏必要技(ji)術條件(jian)，在經(jing)濟學家看(kan)來(lai)(lai)匪夷所思(si)。

實際上，熟悉特定的(de)(de)現(xian)(xian)貨市場(chang)規則并(bing)不(bu)等同于理解現(xian)(xian)貨市場(chang)的(de)(de)性質(zhi)與(yu)功能(neng)。如何(he)重構電(dian)力(li)(li)交易關系決定了技術路線的(de)(de)選擇，而(er)不(bu)是反之(zhi)。電(dian)力(li)(li)物理性質(zhi)在(zai)任何(he)地(di)方(fang)均相(xiang)同，但美、歐(ou)、澳等的(de)(de)現(xian)(xian)貨設計(ji)卻(que)差異巨大，同理中國現(xian)(xian)貨模式(shi)的(de)(de)選擇取決于我們(men)的(de)(de)制度條件(jian)需要什么(me)樣的(de)(de)電(dian)價波動模式(shi)來保障可靠(kao)性、引導發用電(dian)和投資，并(bing)能(neng)平穩(wen)地(di)從長(chang)(chang)期容量(liang)激勵機制過渡到(dao)依靠(kao)電(dian)力(li)(li)競爭來實現(xian)(xian)短期和長(chang)(chang)期均衡。

中國具備這種(zhong)需求(qiu)和條件，只是需要正確的(de)思路，現貨(huo)市(shi)場的(de)結構(gou)、體系、規則和范(fan)圍必須在內生循環反(fan)饋機制中才能合(he)理(li)確定，不能孤立地理(li)解現貨(huo)市(shi)場。

第三、通過電網結構性重(zhong)組來建立適應競爭性電力市場的(de)系統運營機制。

電網(wang)作為電力市(shi)場(chang)的關鍵基礎(chu)設(she)(she)施，其組織結構和(he)運營機制必須要兼顧市(shi)場(chang)和(he)監(jian)管兩方(fang)面(mian)考慮(lv)。輸配分離雖然一(yi)直處于(yu)爭論之中，但基于(yu)輸配分離的市(shi)場(chang)設(she)(she)計卻(que)并不清晰，針對“壟(long)斷(duan)鏈”的監(jian)管設(she)(she)計更是缺乏(fa)(fa)，眾多小壟(long)斷(duan)比單一(yi)大(da)壟(long)斷(duan)更容(rong)易(yi)監(jian)管的假設(she)(she)前提仍缺乏(fa)(fa)穩(wen)健的理論基礎(chu)和(he)實踐(jian)依據。

增量配網對(dui)(dui)電力(li)市(shi)場(chang)建設的(de)(de)直(zhi)接貢(gong)獻(xian)并不明顯，但對(dui)(dui)地(di)方無疑是(shi)重要的(de)(de)利益(yi)點。只是(shi)局部性(xing)的(de)(de)改革訴求是(shi)否反(fan)映電力(li)體(ti)制的(de)(de)主(zhu)要矛盾，是(shi)需要重視的(de)(de)，歷史經驗值得(de)借鑒。

近年來，權(quan)力下放的(de)改革(ge)策略(lve)增強了輸配分離(li)的(de)呼聲，但對(dui)“壟斷(duan)”的(de)怨氣(qi)不應影響對(dui)問題的(de)理性判斷(duan)，比如，有(you)效分離(li)網絡環節與競爭性環節是必需步驟(zou)，但卻未能作為此次改革(ge)的(de)關(guan)鍵點(dian)。實際上(shang)，電網組織(zhi)結構和運營機(ji)制具備更為合理、可行的(de)方案，其實施必須結合市(shi)場模(mo)式的(de)選擇(ze)。

第四(si)，整合分散的能源管理職能，為電力體(ti)制改革提供(gong)組織(zhi)保障。

在四(si)個環節中，能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)管(guan)理(li)職能(neng)分別(bie)由(you)不(bu)同部門主導(dao)，涉及發(fa)改、國資、能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)、地方、電(dian)網等。整合并非指權力的(de)打捆，而是從政府與市場的(de)關系入手，將能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)管(guan)理(li)職能(neng)作為(wei)一個整體，重塑能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)管(guan)理(li)與宏觀調控之間的(de)關系。

在當前的(de)(de)(de)(de)黨和國(guo)(guo)家機構改(gai)革中，能(neng)源(yuan)部并未(wei)出現，雖然令(ling)有些人失(shi)望，但在情理之中。傳統體制(zhi)自(zi)我(wo)完善的(de)(de)(de)(de)改(gai)革基調決定(ding)了(le)條塊分割的(de)(de)(de)(de)能(neng)源(yuan)管理職(zhi)能(neng)領域都存在調整(zheng)空間，比如，國(guo)(guo)資(zi)主(zhu)(zhu)導(dao)(dao)的(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)企重(zhong)組、發改(gai)主(zhu)(zhu)導(dao)(dao)的(de)(de)(de)(de)輸配電價(jia)、能(neng)源(yuan)局主(zhu)(zhu)導(dao)(dao)的(de)(de)(de)(de)投資(zi)調控、地方主(zhu)(zhu)導(dao)(dao)的(de)(de)(de)(de)市場化降價(jia)等(deng)，恰恰契合了(le)穩中求進的(de)(de)(de)(de)經濟工(gong)作總基調，共同服務于適應供給(gei)側結(jie)構性(xing)改(gai)革的(de)(de)(de)(de)宏觀調控。

需要注(zhu)意(yi)的是，這(zhe)些政策調整并(bing)(bing)未解(jie)決(jue)能源(yuan)管理體(ti)制(zhi)的根本(ben)問題，從(cong)而并(bing)(bing)未動搖能源(yuan)管理體(ti)制(zhi)和組織機構改革(ge)的必(bi)要性。能源(yuan)管理體(ti)制(zhi)必(bi)須著眼于(yu)長遠，可以(yi)預期，未來改革(ge)必(bi)會得到(dao)推(tui)進。

對電力體制改革的展望

傳(chuan)統體(ti)制(zhi)下的(de)短期(qi)資源(yuan)配置機制(zhi)與(yu)(yu)長期(qi)動(dong)態調整機制(zhi)，在上世紀(ji)90年代和(he)本世紀(ji)初得到制(zhi)度(du)化確立以來，一直保持(chi)穩定。但傳(chuan)統計(ji)劃已(yi)經(jing)(jing)難以適應新時(shi)代經(jing)(jing)濟(ji)對高質量發展的(de)要求，尤其難以保持(chi)國(guo)有(you)經(jing)(jing)濟(ji)主導作用與(yu)(yu)行業(ye)及經(jing)(jing)濟(ji)發展間的(de)一致性。

對當下而言，推動電(dian)力體(ti)制改(gai)革(ge)，落(luo)腳點依舊在于理順國(guo)有(you)(you)經濟、行業利(li)益與經濟發(fa)展(zhan)之間的關系。但隨著以投資為(wei)主的國(guo)企(qi)紅(hong)(hong)利(li)漸(jian)弱(ruo)，通過市場競爭(zheng)(zheng)挖掘新的紅(hong)(hong)利(li)來源，正是更好發(fa)揮電(dian)力國(guo)有(you)(you)經濟主導作用(yong)的必然選擇，這與競爭(zheng)(zheng)性電(dian)力市場的作用(yong)完(wan)全一(yi)致。以市場競爭(zheng)(zheng)紅(hong)(hong)利(li)接續國(guo)企(qi)改(gai)革(ge)紅(hong)(hong)利(li)，是中國(guo)電(dian)力體(ti)制改(gai)革(ge)的主線。

新一(yi)(yi)(yi)輪電(dian)力(li)體(ti)(ti)制(zhi)改(gai)革(ge)作為傳(chuan)統(tong)(tong)體(ti)(ti)制(zhi)的自(zi)我完善，雖尚(shang)無力(li)從(cong)根本上改(gai)革(ge)電(dian)力(li)體(ti)(ti)制(zhi)，但也蘊含了推進(jin)出(chu)現新變化的潛(qian)力(li)。比如，分權(quan)(quan)的改(gai)革(ge)策略類似(si)于集資(zi)辦電(dian)時期的群(qun)策群(qun)力(li)。只是分權(quan)(quan)到一(yi)(yi)(yi)定程度，行業對于頂層設計(ji)的需求將(jiang)會(hui)重新形成權(quan)(quan)力(li)的上收。這既有來(lai)自(zi)自(zi)身歷(li)史的經(jing)驗借鑒，更有來(lai)自(zi)國外成功電(dian)力(li)市場改(gai)革(ge)經(jing)驗的參照——即便基于國家聯盟和聯邦制(zhi)的電(dian)力(li)市場，也均重視統(tong)(tong)一(yi)(yi)(yi)設計(ji)。

再(zai)比如(ru)，國(guo)資國(guo)企管理體制(zhi)改(gai)革的(de)現實壓力來自于(yu)包括電力在(zai)內的(de)行(xing)業形(xing)勢(shi)變化，但目前仍(reng)主要是對行(xing)業形(xing)勢(shi)變化的(de)被動適應(ying)，還不能做(zuo)到體制(zhi)層(ceng)面(mian)的(de)銜(xian)接(jie)，但推動體制(zhi)銜(xian)接(jie)的(de)必(bi)要性(xing)會(hui)不斷增強。還有，現貨(huo)試點(dian)提高了整個(ge)社會(hui)對“還原電力商品屬性(xing)”的(de)認(ren)識水平，但受制(zhi)于(yu)市(shi)場組織結構、系統運營機制(zhi)以及(ji)省級分割的(de)約(yue)束，這種嘗試作用將(jiang)提供試錯的(de)經(jing)驗。

推進電力(li)體制(zhi)改革(ge)首先(xian)需要(yao)頂層設計，而現(xian)有改革(ge)遵循的(de)是(shi)一(yi)條自我完(wan)善的(de)路徑，這是(shi)一(yi)種矛盾(dun)。這種矛盾(dun)固然(ran)有其現(xian)實(shi)條件(jian)，但也(ye)決定(ding)了這種狀況(kuang)必然(ran)是(shi)不(bu)可(ke)持續的(de)，是(shi)階段(duan)性的(de)。

當然(ran)，這(zhe)一階段(duan)可能(neng)比較(jiao)長(chang)。隨著宏觀形勢穩中向好，現有電力(li)(li)體(ti)制自我(wo)完善的回旋余地依舊(jiu)較(jiao)大。真正的體(ti)制變(bian)革(ge)或(huo)許要以(yi)十(shi)年期為界來審視。這(zhe)段(duan)時期恰是我(wo)們(men)不斷深化對(dui)中國電力(li)(li)體(ti)制改革(ge)理(li)論和政(zheng)策(ce)認識的重要時期。