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電改三十年坎坷路回顧 環境問題倒逼新一輪電改
來源：南方周末 | 0評論 | 6828查看 | 2015-12-10 17:23:54    
　　電改三十年，中國曾經歷過烈火烹油的大干快上，體制羈絆下的舉步維艱和令人惋惜的十年靜默。如同當年“二灘棄水”成為改革的導火索一樣，頻繁爆發的霧霾等環境問題，成為倒逼新一輪電改起航的重要推手。

　　“千呼萬喚始出來！不過，貌似需要配套文件的配套文件。”

　　2015年11月30日，備受關注的電改9號文六個配套文件公布后，中國人民大學教授鄭新業在微信朋友圈中寫道。

　　今年3月底，國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文）。從9號文定稿到配套文件問世，歷經了7個多月，足見其中艱難。

　　針對此輪電改，從2012年上半年開始，國務院總理李克強就要求有關部門研究頂層設計和重點推進方案。此次最核心的六個配套文件，亦是在今年夏天多次放風說要出臺，但也順延了4個月后才公布。

　　了解中國電力改革歷史的人對此并不奇怪，電改一貫路途艱辛。

　　“兩分錢”集資辦電

　　通過集資辦電，到2002年廠網分開時，地方所有的發電容量已占據全國發電裝機總容量的50%以上。

　　業內往往將9號文視為2002年電改5號文（《電力體制改革方案》）的延續。

　　5號文，開啟了中國第一輪電力體制改革。但2002年的改革并不徹底，本來電改方向定為“廠網分開、主輔分離、輸配分離、競價上網”。但5號文之后，僅實現了政企分離、廠網分開和不完全的主輔分離，在發電側引入競爭機制。與真正的市場化距離遙遠。

　　事實上，在距離2002年第一輪真正意義上的電改之前，從1985年5月頒布的《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》（下稱《集資辦電規定》）開始，針對電力的改革鋪墊就開始了。

　　在那之前，從1970年到1987年，中國連續18年缺電。當時國務院已經意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續。

　　“中央一直在想辦法如何解決投資問題，就是沒錢。1985年，經過各方研討，出臺了‘集資辦電’政策。”中國電力企業聯合會電力經濟運行分析師薛靜告訴南方周末記者。

　　根據當時的政策規定，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠，二是賣用電權，將這部分資金作為電力建設資金。1985年，國務院還同意，在華東地區實行每度電征收二分錢作為電力建設基金，用于投資辦電。從1988年1月1日開始，“二分錢辦電”的范圍從華東變成全國。

　　在“二分錢”的基礎上，各省市區又出臺了征收二分、三分、四分不等的地方辦電基金。

　　電力建設資金征收直到2000年12月31日截止。歷經13年，經中國投資協會地方電力委員會統計，包括地方出臺征收的資金在內，全國共征收到電力建設資金750億元。當時的三峽、二灘水電站建設都利用了這筆資金。

　　這個時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業也發展起來。“他們也要用電，但當時沒有那么多電，這件事報到中央，中央也沒好辦法，后來干脆讓它們自己建電廠，就允許企業建自備電廠，自發自用。”薛靜說。

　　從1985年開始，中國相繼成立了華能國際電力開發公司，1988年成立了國家能源投資公司。全國各省、自治區、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司（申能集團公司）等。

　　1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業聯合會。1993年1月，經國務院同意，能源部將電力聯合公司改組為電力集團公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團。并且在這一年，又撤銷了能源部，重新成立了電力部。

　　到了1996年底，國務院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。至此，在2002年廠網分開之前，國家電力公司都作為國家授權的投資主體及資產經營主體，經營跨區送電和國家電網的統一管理。

　　通過集資辦電，到2002年廠網分開時，地方所有的發電容量已占據全國發電裝機總容量的50%以上，而這些電力裝機主要歸功于那“兩分錢”。

　　“二灘”現象 倒逼電改

　　“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因。”

　　集資辦電時期，中國還引進了海外投資，值得一提的是二灘電站的建設，“二灘電站是2002年電力改革的前奏。”薛靜說。

　　1987年，二灘電站獲得國家立項批復，并開始施工準備。總投資需要200多億，靠中國當時的財力肯定不夠，必須利用海外資金。為了吸引海外資金，要給一些優惠條件，當時的條件就是保證電站建設后，電量全額收購上網，而且規定了一定的年限。

　　1991年6月，世界銀行董事會通過了對二灘7.8億美元的貸款，承包商所在的德國、意大利、法國等國家都投了贊成票。第一期貸款3.8億美元，還貸期限寬限到9年，分兩期撥付，也減少了利息支出。這之后，二灘又從世界一些金融機構融資，總共引進外資10.789億美元。

　　按照世界銀行規定，使用其貸款的工程必須實行國際公開招標。1991年8月，中標的意大利英波吉諾公司和托諾公司牽頭意、法、中聯營體，負責修建大壩；德國的菲利普·霍爾茲曼公司和霍克蒂夫公司主導的德、中聯營體，負責修建地下發電廠房。當時的二灘電站建設工地上，聚集了全球43個國家的600多名外籍人員，儼然一個“小聯合國”。

　　在二灘建設過程中，世界銀行提出了種種規范和要求，由此改寫了中國水電建設的模式。“他們那種方式，成本降低了一半都不止，質量還很高。”薛靜說。

　　直到1998年7月，二灘一期建設完工，第一臺機組開始發電。1998年8月，在國家電力公司的主持協調下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。根據該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。

　　但其后，二灘實際的上網電量卻非常低。據《人民日報》報道，1998年和1999年二灘的實際上網電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，棄水電量分別達15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產兩年，二灘累計虧損已達12.5億元。

　　如此低的上網電量，其背景是當時中國經濟的低潮。

　　“當時大量的投資進來，地方政府、民資、外資都進來了，電源建設發展速度很快。但到了90年代后期，供過于求。”一位參與改革的電力大學教授對南方周末記者說。

　　根據南方電網旗下雜志《南方能源觀察》報道，1999年4月19日，時任中共中央總書記江澤民到四川西昌觀看衛星發射，活動結束后再次到二灘水電站考察，獲悉二灘投產就面臨虧損，極為重視。回到北京后，他把時任國家計委主任曾培炎找去，問他，“現在一邊用煤發電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做？”

　　曾培炎解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當時，西部地區電力負荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網互為獨立，都愿意先用本省的電。

　　江澤民聽了以后說，你們要想辦法解決二灘電力送出問題，現行電力體制必須進行改革。曾培炎事后說，“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因。”

　　當時還有諸多學界、政府官員、媒體都對“二灘現象”發聲。在業內非常有名的一篇文章是“令人沮喪的電力改革”，這是2000年5月5日，時任國家計委基礎產業司電力處處長的王駿在《經濟學消息報》上發表的文章。王駿曾是“中國電力體制改革方案起草人”之一，2014年5月在國家能源局新能源和可再生能源司司長任上被立案調查。

　　根據《南方能源觀察》的報道，2000年，中央開會討論“十五”計劃后，朱镕基6月13日在“二灘水電站有關情況”上批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現狀，實行跨區域設公司，廠網分開，競價上網，多發水電，限制火電，關停小電廠，這樣每年可能節約發電成本以百億元計。”

　　由二灘電站引發的關于新一輪電力體制改革的討論，就此開始。

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