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我國(guo)(guo)(guo)從2011年(nian)起在七省（市）啟(qi)動碳(tan)(tan)交易試點，目前(qian)正著手(shou)從發電行業(ye)逐步建設(she)全(quan)國(guo)(guo)(guo)碳(tan)(tan)交易市場(chang)(chang)。今年(nian)以來(lai)，全(quan)國(guo)(guo)(guo)碳(tan)(tan)市場(chang)(chang)建設(she)步伐明顯提速。3月29日，國(guo)(guo)(guo)家生態(tai)(tai)環(huan)境部公開(kai)征求《碳(tan)(tan)排(pai)放權(quan)交易管理暫行條例（征求意(yi)見稿）》意(yi)見。7月11日，李克強總理主(zhu)持召開(kai)應(ying)對氣候變化職能(neng)劃(hua)轉生態(tai)(tai)環(huan)境部后(hou)的(de)第一次國(guo)(guo)(guo)家應(ying)對氣候變化及節能(neng)減(jian)排(pai)領導(dao)小組(zu)會(hui)議，明確提出要更加(jia)(jia)注重經濟(ji)政策手(shou)段，加(jia)(jia)快建立碳(tan)(tan)市場(chang)(chang)，構建節能(neng)減(jian)排(pai)長(chang)效機制。但是，全(quan)國(guo)(guo)(guo)碳(tan)(tan)交易機制設(she)計還面(mian)臨頂層制度、價格機制、配額機制、政策統籌等方(fang)面(mian)的(de)關鍵問題，亟(ji)需提出破解途徑(jing)。

交易機制漏洞多

法律(lv)頂層設計滯后，管(guan)理協同不夠(gou)。碳(tan)交易是(shi)(shi)運用市場機制控(kong)制和減(jian)少溫室氣體排放、推動經濟發展方式綠色(se)低(di)碳(tan)轉型的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)制度創新，是(shi)(shi)加強生態文明建(jian)設、實現國(guo)際減(jian)排承諾的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)政策工具，也是(shi)(shi)我國(guo)實現高質量發展以及參與全球(qiu)氣候治理的(de)國(guo)家戰略。但(dan)當前我國(guo)碳(tan)減(jian)排、碳(tan)交易工作(zuo)存在立(li)法相對滯后、法律(lv)效力偏(pian)低(di)問(wen)題(ti)。

作為頂層制度(du)設計的《中(zhong)華人民(min)共和(he)國氣(qi)候變化(hua)應(ying)對法》、《碳排(pai)放(fang)權(quan)交(jiao)易管(guan)理暫行(xing)條(tiao)例》都處于征求意見階(jie)段；已出臺的《“十三五”控(kong)制溫(wen)室氣(qi)體排(pai)放(fang)工作方案》、《碳排(pai)放(fang)權(quan)交(jiao)易管(guan)理暫行(xing)辦法》和(he)《溫(wen)室氣(qi)體自愿減排(pai)交(jiao)易管(guan)理暫行(xing)辦法》等(deng)均屬于規范性文件，必(bi)須有(you)上位法律的授權(quan)才具(ju)有(you)足夠的權(quan)威性。

我國七個碳交(jiao)易(yi)試(shi)點(dian)省（市）中，只有深圳市通(tong)過了人(ren)大立法，北京市通(tong)過了人(ren)大常務(wu)委(wei)員會決定，法律約束力相(xiang)(xiang)對較強(qiang)。同(tong)(tong)時，碳交(jiao)易(yi)作(zuo)為一項系統性工作(zuo)，在管理(li)組(zu)織(zhi)上存在相(xiang)(xiang)關部門(men)之間、中央(yang)和地方(fang)之間的(de)(de)協同(tong)(tong)不足(zu)。當前國家發(fa)改委(wei)應對氣候變化職能劃至生態(tai)環境部，還存在政策的(de)(de)銜接過渡、部門(men)協同(tong)(tong)以及(ji)相(xiang)(xiang)應的(de)(de)管理(li)機制自(zi)上而(er)下的(de)(de)完善和理(li)順問題。

碳(tan)(tan)(tan)(tan)交易(yi)(yi)價(jia)格(ge)偏(pian)低，流動性不(bu)足。通常情況(kuang)下，由于(yu)邊際減(jian)排成本遞增效應，穩(wen)定的(de)碳(tan)(tan)(tan)(tan)市(shi)場形成的(de)碳(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)應該呈現(xian)逐(zhu)漸(jian)上升的(de)趨勢。但是，近些年(nian)我國碳(tan)(tan)(tan)(tan)交易(yi)(yi)試點(dian)地區的(de)碳(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)表現(xian)并不(bu)穩(wen)定，地區間(jian)碳(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)差異較大(da)，而且整體偏(pian)低。例如，2019年(nian)9月(yue)10-20日期間(jian)，我國碳(tan)(tan)(tan)(tan)交易(yi)(yi)試點(dian)地區中(zhong)碳(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)最(zui)(zui)低的(de)是重慶（合0.48歐(ou)元/噸），最(zui)(zui)高的(de)是北京（合11.19歐(ou)元/噸），而同期歐(ou)盟碳(tan)(tan)(tan)(tan)現(xian)貨價(jia)格(ge)基本穩(wen)定在25.44-27.02歐(ou)元/噸，遠超過國內碳(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)。

主要(yao)原因包(bao)括：一是(shi)碳(tan)市(shi)場(chang)流動性不(bu)(bu)(bu)足(zu)，價格發(fa)現(xian)不(bu)(bu)(bu)充分。控排(pai)單位碳(tan)交易和(he)碳(tan)資產管理(li)意識不(bu)(bu)(bu)強(qiang)、積極(ji)性不(bu)(bu)(bu)高；個人及投(tou)資機(ji)構(gou)參與不(bu)(bu)(bu)足(zu)，市(shi)場(chang)活躍度不(bu)(bu)(bu)夠(gou)。不(bu)(bu)(bu)能客(ke)觀反映(ying)二氧化(hua)碳(tan)真實的(de)邊際減排(pai)成本和(he)供需情(qing)況。二是(shi)碳(tan)市(shi)場(chang)缺乏價格穩定機(ji)制(zhi)。碳(tan)期(qi)貨(huo)、碳(tan)金融、碳(tan)信用等用來發(fa)現(xian)和(he)穩定碳(tan)價的(de)輔助手段有待健全，碳(tan)市(shi)場(chang)套期(qi)保值和(he)風險(xian)規避功能不(bu)(bu)(bu)盡完備。

碳(tan)配(pei)額(e)總量(liang)與減排(pai)(pai)(pai)目(mu)標脫節(jie)。碳(tan)排(pai)(pai)(pai)放配(pei)額(e)總量(liang)設(she)定過于寬松，不利(li)于減排(pai)(pai)(pai)目(mu)標的(de)(de)實現(xian)，而設(she)定過低又容易(yi)對交易(yi)主(zhu)體經營造(zao)成很大沖擊。當前，一(yi)是碳(tan)排(pai)(pai)(pai)放配(pei)額(e)總量(liang)設(she)定與碳(tan)減排(pai)(pai)(pai)目(mu)標脫節(jie)。碳(tan)交易(yi)試點地區(qu)的(de)(de)碳(tan)配(pei)額(e)還無(wu)法銜(xian)接當地的(de)(de)中長(chang)期(qi)碳(tan)減排(pai)(pai)(pai)目(mu)標。二是初始碳(tan)配(pei)額(e)分配(pei)缺乏科學論證和統一(yi)的(de)(de)計算標準。

碳交(jiao)易(yi)試點地區(qu)主(zhu)要(yao)采取控排單位(wei)自主(zhu)申(shen)報和歷(li)史(shi)排放核(he)算方(fang)法(fa)(fa)，而一些企業主(zhu)體隱瞞申(shen)報，故意預留(liu)后期減排空間，同(tong)時(shi)存在(zai)分(fen)配(pei)標準、方(fang)法(fa)(fa)、程序不(bu)透明現(xian)象。三是碳配(pei)額免(mian)費(fei)發(fa)放與拍賣(mai)比(bi)(bi)例(li)確定(ding)尚不(bu)科學(xue)。碳交(jiao)易(yi)試點地區(qu)均采取免(mian)費(fei)發(fa)放為主(zhu)，拍賣(mai)比(bi)(bi)例(li)普遍不(bu)足5%（歐盟碳排放交(jiao)易(yi)體系(xi)的(de)(de)拍賣(mai)比(bi)(bi)重接近(jin)60%），不(bu)利于碳市(shi)場的(de)(de)價(jia)格發(fa)現(xian)。而且兩種方(fang)法(fa)(fa)的(de)(de)應用也沒有按(an)行業風險差別來(lai)區(qu)分(fen)。另外，市(shi)場調節(jie)配(pei)額制度(du)等還不(bu)完善。

與綠證、用能(neng)權交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)缺乏統籌(chou)。為促進清潔能(neng)源發展(zhan)，我國在2017年(nian)推行(xing)了綠證核(he)發與交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)。綠證交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)與碳(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)制(zhi)度(du)(du)從本質和(he)(he)效(xiao)果上均(jun)實(shi)(shi)現(xian)了二(er)氧化碳(tan)減(jian)排，總體政(zheng)策機理(li)和(he)(he)最終效(xiao)果是相同的(de)。同時(shi)，2016年(nian)國家(jia)發改委推出的(de)用能(neng)權有償使用和(he)(he)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)制(zhi)度(du)(du)亦存在與碳(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)制(zhi)度(du)(du)重(zhong)(zhong)疊的(de)問題(ti)。若不統籌(chou)考(kao)慮，這幾類(lei)政(zheng)策同步實(shi)(shi)施(shi)，可能(neng)導致重(zhong)(zhong)復(fu)核(he)算問題(ti)。它們之間(jian)如何統籌(chou)，如何并行(xing)實(shi)(shi)施(shi)？既不能(neng)給企業增加重(zhong)(zhong)復(fu)的(de)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)成本，同時(shi)又(you)能(neng)夠(gou)實(shi)(shi)現(xian)政(zheng)策的(de)兼顧，形成節(jie)能(neng)和(he)(he)減(jian)排的(de)政(zheng)策合力，是全國碳(tan)市(shi)場制(zhi)度(du)(du)設計中(zhong)應該重(zhong)(zhong)點(dian)統籌(chou)考(kao)慮的(de)問題(ti)。

編織一張嚴絲合縫的機制網

1.將中長期減排目標和措施上升為法律。

一(yi)是加快(kuai)碳(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)立(li)法進程(cheng)。盡快(kuai)出臺《中華人民(min)共和(he)國氣候變化(hua)應對法》和(he)《碳(tan)(tan)排放權交(jiao)(jiao)易(yi)管(guan)理暫行條例》。通過(guo)立(li)法將(jiang)中長期的減排目標(biao)和(he)措施由(you)部門規章上升(sheng)為法律，明(ming)確(que)碳(tan)(tan)市場的法律性質，明(ming)晰碳(tan)(tan)市場交(jiao)(jiao)易(yi)主體的權利與義務。落(luo)實(shi)監管(guan)者(zhe)權限(xian)，規范處罰(fa)手(shou)段，保障處罰(fa)效力。

二(er)是理(li)順管理(li)機制，強(qiang)化監(jian)督管理(li)。盡快推進機構改革(ge)后的職能劃(hua)轉銜接(jie)，充分發(fa)揮生(sheng)態環境部預防和保護生(sheng)態環境作用。運用大數據監(jian)管手段，將(jiang)碳排放納入(ru)環境監(jian)控體系和生(sheng)態環境監(jian)測(ce)平(ping)臺。

三是加(jia)強管理協(xie)同與(yu)協(xie)作。充分發揮國(guo)(guo)家應(ying)對(dui)氣候變(bian)化及節能減(jian)排(pai)工作領(ling)導小組在推(tui)進全國(guo)(guo)碳市場(chang)建設中的統(tong)籌(chou)作用，確保(bao)部門通(tong)力合作，實現部門之間、中央與(yu)地(di)方(fang)之間的政(zheng)策協(xie)同。

2.抓住價格機制這一“牛鼻子”。

一是(shi)(shi)要理順供(gong)求關系(xi)，健全碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)場(chang)價格(ge)機(ji)(ji)(ji)制(zhi)。保(bao)(bao)(bao)障碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)配額分(fen)配的(de)公平性(xing)和(he)合理性(xing)，充分(fen)發(fa)揮拍賣(mai)機(ji)(ji)(ji)制(zhi)的(de)價格(ge)發(fa)現(xian)功能，逐步擴大碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)配額拍賣(mai)的(de)份額。設立(li)(li)最高、最低(di)限價，發(fa)揮政(zheng)府對(dui)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)價的(de)市(shi)(shi)場(chang)引(yin)導作(zuo)用(yong)，保(bao)(bao)(bao)障碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)價相對(dui)穩(wen)定(ding)。嘗(chang)試建立(li)(li)儲備調(diao)節配額及(ji)(ji)配額回購機(ji)(ji)(ji)制(zhi)，及(ji)(ji)時干預和(he)穩(wen)定(ding)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)場(chang)。二(er)是(shi)(shi)完(wan)善碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)信息(xi)(xi)(xi)披(pi)(pi)(pi)露(lu)(lu)(lu)制(zhi)度(du)(du)。建立(li)(li)完(wan)備的(de)信息(xi)(xi)(xi)披(pi)(pi)(pi)露(lu)(lu)(lu)方式(shi)和(he)流程(cheng)，明確(que)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)信息(xi)(xi)(xi)披(pi)(pi)(pi)露(lu)(lu)(lu)的(de)主體(ti)(ti)、內容、范圍，保(bao)(bao)(bao)證碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)信息(xi)(xi)(xi)披(pi)(pi)(pi)露(lu)(lu)(lu)的(de)真實(shi)性(xing)和(he)有效性(xing)。明確(que)法(fa)律責任(ren)，嚴懲虛假(jia)信息(xi)(xi)(xi)披(pi)(pi)(pi)露(lu)(lu)(lu)行為。三是(shi)(shi)多(duo)方培育市(shi)(shi)場(chang)主體(ti)(ti)，增強市(shi)(shi)場(chang)流動性(xing)。制(zhi)定(ding)個人和(he)機(ji)(ji)(ji)構參與(yu)(yu)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)場(chang)交易辦法(fa)，自愿與(yu)(yu)強制(zhi)參與(yu)(yu)相結合，充分(fen)發(fa)揮輔助(zhu)服務機(ji)(ji)(ji)構帶動盤活(huo)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)場(chang)作(zuo)用(yong)。四(si)是(shi)(shi)建立(li)(li)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)期貨、碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)信用(yong)、碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)保(bao)(bao)(bao)險(xian)等(deng)市(shi)(shi)場(chang)價格(ge)穩(wen)定(ding)輔助(zhu)機(ji)(ji)(ji)制(zhi)。構建氣(qi)候投融資機(ji)(ji)(ji)制(zhi)與(yu)(yu)渠(qu)道，鼓勵(li)創(chuang)新碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)金融產品，增強碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)場(chang)活(huo)躍度(du)(du)與(yu)(yu)穩(wen)定(ding)性(xing)。

3.可嘗試推行1-3年彈性履約機制。

一是(shi)充(chong)分評估碳(tan)排放配額(e)總量控制目(mu)標的(de)經濟(ji)影響。應遵循碳(tan)配額(e)“適度從緊”和“循序漸進”原則，既要履行國(guo)際減排承諾(nuo)，又(you)要避(bi)免盲(mang)目(mu)追求(qiu)高減排目(mu)標影響國(guo)家宏(hong)觀經濟(ji)發展。

二是做好碳配額無(wu)償、有(you)償分配結合。可(ke)將控(kong)排單位(wei)分為(wei)高(gao)、中、低風(feng)險行業(ye)，并逐級提高(gao)拍(pai)賣分配比例。例如高(gao)風(feng)險行業(ye)采取免(mian)費發放(fang)，低風(feng)險行業(ye)采取拍(pai)賣形式。

三(san)是因(yin)地(di)制(zhi)宜分(fen)配(pei)碳(tan)配(pei)額(e)指(zhi)標，規(gui)范分(fen)配(pei)標準與(yu)方法(fa)。地(di)區碳(tan)配(pei)額(e)分(fen)配(pei)應考(kao)慮當地(di)產業結構、減排潛(qian)力和技(ji)術進步等(deng)因(yin)素。企業碳(tan)配(pei)額(e)分(fen)配(pei)可采取(qu)對標法(fa)，先(xian)確立不(bu)(bu)同行(xing)業的碳(tan)排放(fang)基準，然后考(kao)慮減排潛(qian)力、技(ji)術前沿(yan)因(yin)素，設(she)定行(xing)業標桿(gan)，核算分(fen)配(pei)系數，逐步倒逼控排單(dan)位對標標桿(gan)，不(bu)(bu)斷趕超先(xian)進。

四是嘗試推行1-3年彈性履約(yue)機制。不同經營(ying)周期(qi)、技術創新(xin)周期(qi)特性的(de)控排(pai)單位可(ke)自主選擇履約(yue)期(qi)，給(gei)予較為充足的(de)調整反應時間，避(bi)免(mian)(mian)“一刀(dao)切(qie)”做法對企業正常經營(ying)沖(chong)擊過大，避(bi)免(mian)(mian)采(cai)取刻意調整產量等(deng)短期(qi)不可(ke)持(chi)續(xu)的(de)減(jian)排(pai)履約(yue)行為。

4.避免出現各自為政。

一是綜合運用碳交(jiao)易(yi)與清潔能源(yuan)發展、節能降耗等(deng)相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)。碳交(jiao)易(yi)市(shi)場建設中應充分考(kao)慮(lv)關(guan)聯政(zheng)策(ce)機制(zhi)的銜接與協同(tong)，避(bi)免(mian)相(xiang)互制(zhi)約、交(jiao)叉補貼等(deng)現象。例如，要解決好碳交(jiao)易(yi)與風(feng)電(dian)、光伏等(deng)度(du)電(dian)補貼，項目(mu)節能量(liang)獎勵政(zheng)策(ce)可能存在的重復補貼問(wen)題；探索運用碳交(jiao)易(yi)替代補貼政(zheng)策(ce)機制(zhi)，有效解決不(bu)(bu)同(tong)地(di)區(qu)多重補貼造(zao)成(cheng)不(bu)(bu)能真實反映不(bu)(bu)同(tong)控排單位邊(bian)際減(jian)排成(cheng)本差異的問(wen)題。

二是(shi)統籌碳交易與用(yong)能(neng)權、綠證(zheng)交易相(xiang)關政策，發揮組合效應(ying)。相(xiang)關政府部門(men)應(ying)做好政策協同，避免出現(xian)各自為政、政策沖(chong)突或(huo)多次(ci)核算加(jia)重企(qi)業負擔的(de)現(xian)象。

三是在碳(tan)(tan)交(jiao)易市(shi)場建設只覆蓋發電行業的階段，可(ke)嘗試碳(tan)(tan)市(shi)場與電力(li)市(shi)場有效(xiao)銜接。探索政策(ce)融合發展機制，形成(cheng)政策(ce)合力(li)，發揮共振的減排效(xiao)果。