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日前，國(guo)家發(fa)改委出臺(tai)《關于深(shen)化燃(ran)煤(mei)發(fa)電(dian)(dian)上網電(dian)(dian)價(jia)(jia)形成機制改革的(de)(de)指導意(yi)見》，將現(xian)行(xing)燃(ran)煤(mei)發(fa)電(dian)(dian)標桿上網電(dian)(dian)價(jia)(jia)機制改為“基準價(jia)(jia)+上下浮動(dong)(dong)”的(de)(de)市場化價(jia)(jia)格(ge)機制，停止實施煤(mei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)格(ge)聯動(dong)(dong)制度，并(bing)要求從2020年1月1日起執行(xing)。實施多年的(de)(de)煤(mei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)格(ge)聯動(dong)(dong)制度即(ji)將停止，將對電(dian)(dian)力市場化改革和(he)電(dian)(dian)力行(xing)業(ye)發(fa)展帶來怎樣的(de)(de)影響？

一、煤電價格聯動政策沿革

回顧煤電(dian)價格聯(lian)動(dong)政策(ce)的沿革歷程(cheng)，其(qi)展(zhan)現出的是“市場(chang)煤”與(yu)“計劃電(dian)”之間矛盾促發、調(diao)和(he)、再(zai)升級的螺旋式發展(zhan)歷史，也見(jian)證(zheng)了我國煤炭市場(chang)化(hua)和(he)電(dian)力市場(chang)化(hua)的改革進程(cheng)。

●“市場煤”誕生，煤、電矛盾爆發促使煤電價格聯動機制出臺

1994年(nian)，國務院全面放開煤(mei)(mei)(mei)炭價(jia)(jia)格，其中對電(dian)煤(mei)(mei)(mei)實(shi)施政府指導(dao)定(ding)價(jia)(jia)與市場定(ding)價(jia)(jia)雙軌(gui)制(zhi)。由于(yu)政府指導(dao)價(jia)(jia)低于(yu)市場價(jia)(jia)，煤(mei)(mei)(mei)炭企(qi)業(ye)(ye)不履行合同的(de)情(qing)況時有(you)發(fa)(fa)生，進而帶來了(le)利益輸(shu)送、煤(mei)(mei)(mei)炭質(zhi)量下(xia)降、鐵路運力(li)緊張(zhang)等(deng)一系列問(wen)題。2002年(nian)國家停止發(fa)(fa)布電(dian)煤(mei)(mei)(mei)指導(dao)價(jia)(jia)，但并(bing)沒有(you)結(jie)束政府對電(dian)煤(mei)(mei)(mei)價(jia)(jia)格的(de)臨時干預。2004年(nian)，針對宏觀經濟(ji)迅速(su)增長(chang)下(xia)持(chi)續(xu)上(shang)漲的(de)煤(mei)(mei)(mei)炭價(jia)(jia)格，國家發(fa)(fa)改委發(fa)(fa)布《關于(yu)建(jian)立煤(mei)(mei)(mei)電(dian)價(jia)(jia)格聯動(dong)機(ji)制(zhi)的(de)意見的(de)通知》，建(jian)立了(le)以半年(nian)為一個調整周期、電(dian)力(li)企(qi)業(ye)(ye)消化30%煤(mei)(mei)(mei)價(jia)(jia)上(shang)漲因(yin)素的(de)煤(mei)(mei)(mei)電(dian)聯動(dong)機(ji)制(zhi)。

●社會主義市場經濟發展要求調整煤電價格聯動機制

2012年(nian)年(nian)底(di)，為解決電(dian)(dian)(dian)(dian)煤(mei)(mei)雙軌(gui)制(zhi)不適應社會(hui)主義市(shi)(shi)場經(jing)濟發(fa)展(zhan)要(yao)求的(de)(de)問題，更(geng)大程(cheng)度更(geng)廣(guang)范圍發(fa)揮市(shi)(shi)場在煤(mei)(mei)炭配(pei)置(zhi)中的(de)(de)基礎性作用，國務院(yuan)辦公廳發(fa)布《關(guan)于(yu)深化電(dian)(dian)(dian)(dian)煤(mei)(mei)市(shi)(shi)場化改(gai)革的(de)(de)指導意(yi)見》，明確于(yu)2013年(nian)起取(qu)消(xiao)重點電(dian)(dian)(dian)(dian)煤(mei)(mei)合(he)同(tong)與(yu)電(dian)(dian)(dian)(dian)煤(mei)(mei)價格(ge)雙軌(gui)制(zhi)，同(tong)時(shi)將(jiang)煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)聯動改(gai)成以(yi)年(nian)度為調整(zheng)周期、電(dian)(dian)(dian)(dian)力企業消(xiao)化10%煤(mei)(mei)價上漲因素(su)。這一輪機制(zhi)調整(zheng)，并非由煤(mei)(mei)、電(dian)(dian)(dian)(dian)之間矛盾直接引發(fa)，而是在黨的(de)(de)十(shi)八大指導下(xia)，為完善社會(hui)主義市(shi)(shi)場經(jing)濟制(zhi)度實施的(de)(de)一項重要(yao)舉措。

●在電力市場化改革中進一步完善煤電價格聯動機制

2015年(nian)(nian)(nian)年(nian)(nian)(nian)底，國家發改(gai)(gai)(gai)委發布《關于完善煤(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)格(ge)聯(lian)動(dong)(dong)機(ji)(ji)(ji)(ji)制有(you)(you)關事項的(de)通知》，意在(zai)新一(yi)輪電(dian)(dian)(dian)力(li)改(gai)(gai)(gai)革大背景下進一(yi)步理順價(jia)格(ge)政(zheng)策、完善聯(lian)動(dong)(dong)機(ji)(ji)(ji)(ji)制，促進煤(mei)炭、電(dian)(dian)(dian)力(li)行業協調發展。這次(ci)調整，圍繞煤(mei)電(dian)(dian)(dian)基準價(jia)格(ge)分(fen)檔設計了聯(lian)動(dong)(dong)系數，在(zai)“市場(chang)(chang)煤(mei)”與“計劃電(dian)(dian)(dian)”之間建立了更為客觀的(de)聯(lian)動(dong)(dong)測算(suan)依據，使聯(lian)動(dong)(dong)機(ji)(ji)(ji)(ji)制有(you)(you)效錨(mao)定了2014年(nian)(nian)(nian)電(dian)(dian)(dian)煤(mei)價(jia)格(ge)與煤(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)格(ge)。如果說(shuo)2004年(nian)(nian)(nian)出(chu)臺煤(mei)電(dian)(dian)(dian)聯(lian)動(dong)(dong)和2012年(nian)(nian)(nian)調整煤(mei)電(dian)(dian)(dian)聯(lian)動(dong)(dong)主要是為煤(mei)炭（電(dian)(dian)(dian)煤(mei)）市場(chang)(chang)化(hua)改(gai)(gai)(gai)革服務的(de)，那么2015年(nian)(nian)(nian)對(dui)(dui)機(ji)(ji)(ji)(ji)制的(de)完善已表現出(chu)國家對(dui)(dui)電(dian)(dian)(dian)力(li)市場(chang)(chang)化(hua)改(gai)(gai)(gai)革的(de)關注，將(jiang)煤(mei)電(dian)(dian)(dian)聯(lian)動(dong)(dong)作為堅持(chi)推(tui)進電(dian)(dian)(dian)力(li)市場(chang)(chang)化(hua)改(gai)(gai)(gai)革的(de)重要過渡性政(zheng)策之一(yi)。

●“撤標桿、斷聯動”，全力推進電力市場化改革

今(jin)年9月(yue)(yue)26日，國務院常務會議(yi)決(jue)定2020年1月(yue)(yue)1日起取消(xiao)(xiao)煤(mei)電(dian)價(jia)格聯動機(ji)制(zhi)，將燃(ran)煤(mei)標(biao)桿(gan)電(dian)價(jia)機(ji)制(zhi)改(gai)為“基準(zhun)價(jia)+上下浮(fu)動”的市(shi)(shi)場化機(ji)制(zhi)。自(zi)此，實施15年、隨(sui)煤(mei)價(jia)與(yu)電(dian)價(jia)矛(mao)盾(dun)發展變化而(er)不(bu)斷調(diao)整完(wan)善的煤(mei)電(dian)價(jia)格聯動機(ji)制(zhi)正(zheng)式(shi)結束(shu)歷史(shi)使(shi)命。從(cong)時局(ju)來看，國家從(cong)2018年7月(yue)(yue)放開(kai)4個重點行業發用電(dian)計(ji)劃到2019年6月(yue)(yue)全(quan)面(mian)放開(kai)經營性電(dian)力(li)用戶發用電(dian)計(ji)劃，售電(dian)側市(shi)(shi)場化在“用戶儲備”方面(mian)得到全(quan)力(li)推進(jin)，發電(dian)側價(jia)格放開(kai)可謂已(yi)經箭在弦上；同(tong)時，燃(ran)煤(mei)發電(dian)市(shi)(shi)場化交易電(dian)量已(yi)占約50%、市(shi)(shi)場電(dian)價(jia)明顯低(di)于標(biao)桿(gan)上網電(dian)價(jia)，煤(mei)電(dian)價(jia)格聯動機(ji)制(zhi)本(ben)已(yi)失去了執行的電(dian)量基礎(chu)和(he)價(jia)格基礎(chu)。因此，取消(xiao)(xiao)煤(mei)電(dian)價(jia)格聯動是推進(jin)電(dian)力(li)市(shi)(shi)場化改(gai)革過(guo)程之必然。

二、取消煤電價格聯動機制的意義

●還原市場權力，助推電力高質量發展

長期以(yi)來，燃(ran)煤發(fa)(fa)電(dian)(dian)企(qi)業依賴(lai)于煤電(dian)(dian)價格聯動機制緩解(jie)電(dian)(dian)煤價格上(shang)漲壓力(li)(li)，特(te)別(bie)是2016年(nian)至今煤炭價格高位運(yun)行，各大國(guo)有(you)發(fa)(fa)電(dian)(dian)集團多次呼吁(yu)啟(qi)動煤電(dian)(dian)價格聯動機制疏解(jie)經營困難。但在宏觀經濟整(zheng)體承受下行壓力(li)(li)的(de)(de)環境下，將能(neng)源成(cheng)本的(de)(de)增量向(xiang)終(zhong)端傳遞已(yi)很難實現，反倒是需要通(tong)過電(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)改革進(jin)一(yi)步降低用(yong)(yong)戶用(yong)(yong)電(dian)(dian)成(cheng)本。取消(xiao)煤電(dian)(dian)價格聯動機制，將對(dui)(dui)價格的(de)(de)調整(zheng)權力(li)(li)由政(zheng)府歸(gui)還于市(shi)(shi)場(chang)(chang)，打(da)破了以(yi)往(wang)政(zheng)府主導協調的(de)(de)煤、電(dian)(dian)之困，發(fa)(fa)電(dian)(dian)企(qi)業面臨的(de)(de)市(shi)(shi)場(chang)(chang)風險(xian)從成(cheng)本側向(xiang)成(cheng)本-收入(ru)(ru)雙(shuang)側延展，既可加速落后的(de)(de)燃(ran)煤機組(zu)資(zi)產出清，還可鼓勵發(fa)(fa)電(dian)(dian)企(qi)業進(jin)入(ru)(ru)市(shi)(shi)場(chang)(chang)展開競爭，對(dui)(dui)消(xiao)解(jie)電(dian)(dian)力(li)(li)過剩產能(neng)和電(dian)(dian)力(li)(li)高質量發(fa)(fa)展形(xing)成(cheng)助推作用(yong)(yong)。

●促進資產重組，助力能源清潔低碳發展

煤(mei)(mei)(mei)電聯(lian)(lian)動(dong)(dong)機(ji)制取消后，盈利穩定性成(cheng)為(wei)煤(mei)(mei)(mei)電企(qi)業(ye)(ye)關注的關鍵問題，尋求縱(zong)(zong)向和(he)橫向資產(chan)重(zhong)組的需要(yao)將更為(wei)迫切(qie)。縱(zong)(zong)向而言，煤(mei)(mei)(mei)電聯(lian)(lian)營成(cheng)為(wei)煤(mei)(mei)(mei)炭產(chan)能過剩(sheng)、煤(mei)(mei)(mei)價居高(gao)不(bu)下環境中(zhong)降低發(fa)(fa)(fa)電成(cheng)本的優選方式，“外部聯(lian)(lian)動(dong)(dong)”轉化為(wei)“內部聯(lian)(lian)動(dong)(dong)”，將有(you)利于(yu)緩解發(fa)(fa)(fa)電企(qi)業(ye)(ye)承受(shou)兩(liang)頭風險的壓力(li)，進(jin)而為(wei)經營重(zhong)點向電力(li)市(shi)場和(he)電力(li)用戶轉移提(ti)供戰略(lve)空間。橫向而言，燃煤(mei)(mei)(mei)發(fa)(fa)(fa)電企(qi)業(ye)(ye)將加大向清(qing)潔能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)電靠攏的步伐(fa)，加速吸收多元非煤(mei)(mei)(mei)機(ji)組進(jin)入資產(chan)組合，一(yi)方面(mian)切(qie)合綠色發(fa)(fa)(fa)展要(yao)求，另一(yi)方面(mian)提(ti)升風險應對能力(li)和(he)市(shi)場競(jing)爭能力(li)。

●理順價格機制，化解煤電經營“堰塞湖”

在社會降(jiang)成本大環境(jing)下，政策(ce)明(ming)(ming)確(que)提出了明(ming)(ming)年(nian)暫不上(shang)(shang)浮電(dian)(dian)(dian)(dian)價要求(qiu)，但隨著(zhu)電(dian)(dian)(dian)(dian)力供需(xu)逐漸向均衡點(dian)回調以(yi)及價格(ge)機制(zhi)順暢后(hou)的補強作用(yong)發(fa)揮，燃煤發(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)可以(yi)主動(dong)通過市場(chang)交易方(fang)式合理傳導發(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)成本甚至(zhi)獲取市場(chang)化利潤，以(yi)往等待政府重啟煤電(dian)(dian)(dian)(dian)聯動(dong)的日子一去不復返。市場(chang)化機制(zhi)實質(zhi)上(shang)(shang)將為煤電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)化解近年(nian)來累積的經(jing)營(ying)困境(jing)提供“自助”選(xuan)項，而(er)更深入地(di)觸碰到用(yong)戶需(xu)求(qiu)，也將促(cu)使煤電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)豐富供電(dian)(dian)(dian)(dian)服務“自選(xuan)”動(dong)作，打通經(jing)營(ying)環節(jie)，激(ji)發(fa)經(jing)營(ying)活力。

●進一步細化完善煤電上網價格機制，降低政策不確定性風險

三、問題與建議

一(yi)方(fang)面(mian)，“基準+浮(fu)動”制度需要(yao)與(yu)(yu)原(yuan)有市(shi)場化交易(yi)機制有效銜接(jie)。目前經營性用戶已全(quan)面(mian)放開進(jin)(jin)入市(shi)場，可(ke)選擇與(yu)(yu)發電(dian)企(qi)業開展直接(jie)交易(yi)或者委托(tuo)售電(dian)公司間(jian)接(jie)獲得(de)市(shi)場化供電(dian)。取消(xiao)燃煤標(biao)桿電(dian)價(jia)(jia)后煤電(dian)全(quan)部進(jin)(jin)入市(shi)場，此時市(shi)場化用戶如何在沒有統(tong)一(yi)限價(jia)(jia)的(de)長(chang)期協議合(he)同(tong)（各省限價(jia)(jia)要(yao)求(qiu)不同(tong)）與(yu)(yu)有統(tong)一(yi)浮(fu)動上下限的(de)合(he)同(tong)之間(jian)進(jin)(jin)行選擇，其差異及影響還需要(yao)在各省細則出臺后予以確(que)定(ding)。只有打(da)消(xiao)參(can)與(yu)(yu)市(shi)場的(de)政(zheng)策(ce)性風險(xian)念頭，政(zheng)府實(shi)施有效引導，才(cai)能(neng)真正提高用戶進(jin)(jin)入市(shi)場的(de)積極性。

另(ling)一方面，“基準(zhun)+浮動”制度需要與兜(dou)底(di)(di)用(yong)戶(hu)(hu)價(jia)(jia)(jia)格(ge)機(ji)制有效(xiao)銜(xian)接(jie)。政(zheng)策提出“浮動范圍為上浮不超過10%，下(xia)浮不超過15%，具體(ti)電(dian)價(jia)(jia)(jia)由發(fa)電(dian)企(qi)業(ye)、售(shou)電(dian)公司、電(dian)力用(yong)戶(hu)(hu)等協商或競價(jia)(jia)(jia)決定”。對于(yu)(yu)居民農業(ye)等管(guan)制用(yong)戶(hu)(hu)、可(ke)進市場(chang)(chang)但暫(zan)未(wei)進市場(chang)(chang)用(yong)戶(hu)(hu)、從市場(chang)(chang)中(zhong)退出的用(yong)戶(hu)(hu)，由于(yu)(yu)未(wei)明確電(dian)網企(qi)業(ye)可(ke)作為協商競價(jia)(jia)(jia)主體(ti)，因此很(hen)可(ke)能要求(qiu)按照基準(zhun)價(jia)(jia)(jia)購電(dian)。如此一來(lai)，在目錄電(dian)價(jia)(jia)(jia)被鎖定條件下(xia)，未(wei)來(lai)基準(zhun)價(jia)(jia)(jia)格(ge)的確定方式和定價(jia)(jia)(jia)頻率(lv)都(dou)將(jiang)直(zhi)接(jie)影響到電(dian)網企(qi)業(ye)經營，對承(cheng)擔(dan)管(guan)制用(yong)戶(hu)(hu)供電(dian)兜(dou)底(di)(di)責任、提高服務質量形成(cheng)不確定性風險。

因此，建議(yi)盡快(kuai)細(xi)化完善(shan)煤電(dian)上網價格(ge)機制(zhi)，明(ming)確(que)“基準價+上下浮動”市場(chang)化機制(zhi)的具體(ti)執行(xing)方式。由(you)省級價格(ge)主管部門制(zhi)定(ding)本(ben)省管理細(xi)則，根據當(dang)地發電(dian)企業市場(chang)影響力、電(dian)源結構與成本(ben)情況(kuang)、售電(dian)公司成熟度等，明(ming)確(que)參與市場(chang)主體(ti)權責，規范(fan)協商或競價流程，防(fang)范(fan)市場(chang)力，保障市場(chang)透明(ming)有效(xiao)。

●電力市場化深入推進，亟待妥善解決電價交叉補貼問題

取消煤(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)格聯動機制(zhi)、建立基(ji)準加(jia)(jia)(jia)浮動價(jia)(jia)格機制(zhi)，是深入(ru)推進電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)市場(chang)化(hua)改革的(de)(de)結(jie)果，更(geng)反映出(chu)國家加(jia)(jia)(jia)快推進電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)市場(chang)化(hua)建設(she)的(de)(de)決心。可以預見，未來市場(chang)化(hua)電(dian)(dian)(dian)(dian)量比(bi)重將繼續快速增長。煤(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)標桿制(zhi)度取消以及放開煤(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)進入(ru)市場(chang)后，對于平衡(heng)優發優購電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)需(xu)求(qiu)提出(chu)更(geng)大挑戰，如何(he)穩(wen)定來自發電(dian)(dian)(dian)(dian)側低價(jia)(jia)電(dian)(dian)(dian)(dian)源(yuan)的(de)(de)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)交叉補貼來源(yuan)成為矛盾(dun)焦(jiao)點之一；同時隨著電(dian)(dian)(dian)(dian)能替代推進、再(zai)電(dian)(dian)(dian)(dian)氣(qi)化(hua)發展，居民用電(dian)(dian)(dian)(dian)量在社(she)會(hui)總(zong)用電(dian)(dian)(dian)(dian)量中的(de)(de)占比(bi)正迅速提高(gao)，加(jia)(jia)(jia)之工商(shang)業電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)持(chi)續下降等政策性因素(su)，電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)交叉補貼需(xu)求(qiu)持(chi)續增大、來源(yuan)擾動卻逐漸(jian)加(jia)(jia)(jia)強的(de)(de)矛盾(dun)更(geng)為突出(chu)。

因此建議針對電(dian)(dian)價交(jiao)(jiao)叉(cha)補(bu)(bu)貼問(wen)題(ti)推(tui)出一(yi)攬子政策，做好妥善(shan)處理工作(zuo)。一(yi)是建立(li)國家層面(mian)電(dian)(dian)力普遍服(fu)務制度(du)，明確(que)政府(fu)和電(dian)(dian)網企(qi)業在(zai)實(shi)現電(dian)(dian)力普遍服(fu)務中(zhong)的權責關系；二是借機于輸(shu)配電(dian)(dian)分(fen)電(dian)(dian)壓等級(ji)核(he)價，在(zai)測(ce)算電(dian)(dian)價交(jiao)(jiao)叉(cha)補(bu)(bu)貼總規模(mo)基礎上，進(jin)一(yi)步明確(que)交(jiao)(jiao)叉(cha)補(bu)(bu)貼的具體形(xing)式(shi)以及(ji)來源需求，將交(jiao)(jiao)叉(cha)補(bu)(bu)貼從輸(shu)配電(dian)(dian)價中(zhong)分(fen)離，推(tui)進(jin)“暗補(bu)(bu)”轉“明補(bu)(bu)”工作(zuo)；三是完善(shan)居民(min)階(jie)梯電(dian)(dian)價制度(du)，將用戶間(jian)電(dian)(dian)價交(jiao)(jiao)叉(cha)補(bu)(bu)貼形(xing)式(shi)逐步轉化為居民(min)內部交(jiao)(jiao)叉(cha)補(bu)(bu)貼形(xing)式(shi)。