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“按照‘碳中和’目標，將來風光電站用地要占到我們國土面積的1%左右。對于西部地區來說有足夠的建設場地，那東南部省份要不要建設呢?”

5月30日(ri)，清(qing)華大學(xue)(xue)社(she)會科學(xue)(xue)學(xue)(xue)院能源(yuan)轉型(xing)研(yan)究中心常務副(fu)主任何繼江(jiang)對記者表示，土地使用瓶頸(jing)仍然是制約(yue)新能源(yuan)發電的一大困難(nan)。

記者(zhe)注意到，過去(qu)數年(nian)間，隨著光伏電站規(gui)模與數量的不斷(duan)增長(chang)，光伏項目違(wei)規(gui)占(zhan)地(di)的爭議(yi)時有發(fa)生。今年(nian)4月(yue)，江(jiang)蘇省自然資(zi)源(yuan)廳公告，浙江(jiang)新能全資(zi)孫公司未經批準、擅(shan)自占(zhan)用(yong)永久基本農田建設光伏項目。

5月27日，浙江新能證券(quan)部工作(zuo)人員對記(ji)者表示，不清楚該項目當時的用地審批過(guo)程，但其強調已經整(zheng)改完(wan)成。

5月25日(ri)，水(shui)利部(bu)印發(fa)(fa)了《水(shui)利部(bu)關(guan)于加強(qiang)河(he)湖水(shui)域岸線空間(jian)管控(kong)的指導意見(jian)》，要求光(guang)伏電站(zhan)、風力發(fa)(fa)電等項目不得在(zai)河(he)道、湖泊、水(shui)庫內(nei)建(jian)設。

那么，光伏(fu)項目用(yong)地(di)應當如何(he)取得?如何(he)才能符(fu)合用(yong)地(di)政(zheng)策?光伏(fu)企業下(xia)一步怎么走?

“不改變原有地性質”

光伏項目突(tu)飛猛進(jin)的背后(hou)，需要大量(liang)的土地。

金杜律師事務所(suo)在2021年1月的(de)一份研報指出，嚴格按照(zhao)規定以光(guang)伏陣列(lie)區所(suo)占面積辦理建設(she)用地審批手續的(de)方式建設(she)光(guang)伏項(xiang)目，將(jiang)大幅提高(gao)發(fa)電企業的(de)用地成本(ben)，因此，要(yao)么選擇戈(ge)壁、荒灘等未利用地開(kai)發(fa)，要(yao)么將(jiang)光(guang)伏與草地、林地、農田等結合，建設(she)互(hu)補(bu)共存(cun)的(de)復合型光(guang)伏項(xiang)目。

在(zai)過去數年間，復合型光伏項(xiang)目用地政(zheng)策呈現(xian)由緊到松(song)的(de)趨勢。

2017年9月《關于支持光(guang)伏扶貧和(he)(he)規范光(guang)伏發電產(chan)業用(yong)地(di)(di)的(de)(de)意見(jian)》要求(qiu)各地(di)(di)省級(ji)能源、國土資(zi)源主管部(bu)門研究提出本(ben)地(di)(di)區光(guang)伏復合(he)(he)(he)項目(mu)建設要求(qiu)和(he)(he)認定標準(zhun)。在此基(ji)礎上，對(dui)于符(fu)合(he)(he)(he)本(ben)地(di)(di)區光(guang)伏復合(he)(he)(he)項目(mu)建設要求(qiu)和(he)(he)認定標準(zhun)的(de)(de)項目(mu)，其光(guang)伏方陣在占(zhan)用(yong)除永久基(ji)本(ben)農田以外(wai)的(de)(de)農用(yong)地(di)(di)時(shi)無需辦理轉建手續(xu)，在保(bao)障農用(yong)地(di)(di)可(ke)持續(xu)利用(yong)的(de)(de)前提下可(ke)不(bu)改變(bian)原用(yong)地(di)(di)性質。

簡單來說，光伏電站(zhan)中的(de)不(bu)(bu)同建(jian)設項目，可以申請(qing)不(bu)(bu)同的(de)土地(di)性質。

中倫律師(shi)事務所王威律師(shi)撰文指(zhi)出，在光(guang)伏復合項目建(jian)設中，變電站(zhan)及運行管理中心、集電線路桿塔(ta)基礎用地(di)(di)按建(jian)設用地(di)(di)管理依法辦理建(jian)設用地(di)(di)審批手(shou)續;利用農用地(di)(di)布(bu)設的光(guang)伏方陣(zhen)可不改變原用地(di)(di)性質。

需(xu)要強調的是，對于復(fu)合(he)型光伏項(xiang)目來說(shuo)，紅(hong)線是“不改變(bian)原用地性質(zhi)”。目前，各地出臺的光伏復(fu)合(he)項(xiang)目用地規定(ding)除了對項(xiang)目建設提出要求，都明確嚴禁出現(xian)拋(pao)荒(huang)、撂荒(huang)等行為(wei)。

河南安陽(yang)縣(xian)人民(min)法院(yuan)上傳的(de)(de)一則(ze)裁判文書顯示，2015年(nian)(nian)，某(mou)光伏(fu)電力公司(si)租用了當地的(de)(de)食(shi)用菌(jun)大棚棚頂(ding)建設(she)光伏(fu)項目，該大棚所在地大部分為(wei)耕(geng)地;2016年(nian)(nian)下半年(nian)(nian)，該光伏(fu)項目建成(cheng)并網運營，但大棚內卻未種植食(shi)用菌(jun)，未搭設(she)大棚的(de)(de)土地上也建有光伏(fu)方(fang)陣，且(qie)“下方(fang)雜草叢生，土地處于拋荒(huang)(huang)、撂荒(huang)(huang)狀態”。據此，安陽(yang)縣(xian)檢察院(yuan)對當地政府(fu)和(he)自然(ran)資源局(ju)提起公益訴訟，法院(yuan)最終認定兩被告(gao)怠于履行監督(du)管理職責(ze)的(de)(de)行為(wei)違法。

因(yin)此(ci)，在(zai)復合型(xing)光伏(fu)項目并網(wang)發電(dian)后(hou)，所在(zai)地的農(nong)業活(huo)動應(ying)當(dang)正常進行，形成“漁(yu)光互(hu)(hu)補”“農(nong)光互(hu)(hu)補”等(deng);不能只(zhi)剩下光伏(fu)電(dian)站(zhan)，否則(ze)也(ye)屬于違法(fa)使用(yong)土地。

用地(di)合法(fa)性(xing)存在問(wen)題(ti)的后果，很可能是整(zheng)個項(xiang)目(mu)都要付之東(dong)流。

例如(ru)國電(dian)投(tou)子公司參與投(tou)資建設的漳浦綠領(ling)農業科技大棚光伏電(dian)站(zhan)。該項(xiang)目(mu)總投(tou)資12億(yi)元，占地2000畝(mu)，2015年(nian)10月開工，2016年(nian)4月20日正式(shi)投(tou)產發電(dian)。但還不到3個月，該項(xiang)目(mu)就(jiu)因涉嫌(xian)非法占用土地遭到罰(fa)款并要(yao)求限期(qi)拆(chai)除。

錦天城律(lv)(lv)師(shi)(shi)事務所袁雯卿律(lv)(lv)師(shi)(shi)2021年9月撰文指出，根據實務案例，不論是(shi)違規占用耕地還是(shi)違規占用林地，都可(ke)(ke)能面臨(lin)責令拆(chai)除、并處(chu)罰(fa)款的(de)行政(zheng)處(chu)罰(fa);并且，即使光(guang)伏電站項(xiang)(xiang)目(mu)屬于當地政(zheng)府招商引資項(xiang)(xiang)目(mu)或地方(fang)光(guang)伏扶(fu)貧項(xiang)(xiang)目(mu)，后期也(ye)可(ke)(ke)能因為(wei)用地合法性問題被責令拆(chai)除。

用地政策在收緊

光伏項目對(dui)于土地(di)的需求在(zai)增長(chang)，地(di)方(fang)用地(di)政策(ce)則在(zai)收緊。

全國人大代表、陽光電源董(dong)事長(chang)曹仁賢就(jiu)曾呼吁，“允(yun)許在(zai)生(sheng)態(tai)紅線范圍(wei)內非核心區域建(jian)設(she)可再(zai)生(sheng)能(neng)源發電項目。”2021年9月，生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)部在(zai)答復時表示(shi)，接下來(lai)將進一步(bu)明確包括可再(zai)生(sheng)能(neng)源項目在(zai)內的建(jian)設(she)項目與生(sheng)態(tai)保護紅線的監管關系。

不過(guo)，各(ge)地(di)的相關政策趨勢與曹(cao)仁賢的愿景背道而(er)馳，嚴禁占用耕(geng)田和生態紅線得到了進一(yi)步明(ming)確。

2021年11月2日(ri)，山東省自然資源廳下發《關于(yu)對光伏(fu)項(xiang)目用(yong)地(di)(di)(di)進(jin)行核(he)查的通知(zhi)》，要求核(he)查光伏(fu)項(xiang)目土地(di)(di)(di)使用(yong)是(shi)否(fou)(fou)(fou)符合此前(qian)規定(ding)要求，是(shi)否(fou)(fou)(fou)履行項(xiang)目建設方(fang)案(an)和土地(di)(di)(di)復合利用(yong)方(fang)案(an)備案(an)程(cheng)序(xu)，永久性建設設施是(shi)否(fou)(fou)(fou)取得合法建設用(yong)地(di)(di)(di)審(shen)批手續，布設在(zai)(zai)農(nong)用(yong)地(di)(di)(di)上(shang)的光伏(fu)設施是(shi)否(fou)(fou)(fou)存在(zai)(zai)硬化地(di)(di)(di)面、破(po)壞耕(geng)作(zuo)層、拋(pao)荒(huang)(huang)、撂荒(huang)(huang)、影響農(nong)業(ye)生產等情況，并且要求即日(ri)起(qi)停止光伏(fu)項(xiang)目用(yong)地(di)(di)(di)占用(yong)耕(geng)地(di)(di)(di)的備案(an)工(gong)作(zuo)。

今(jin)年(nian)2月9日，寧(ning)夏自治區人民(min)政府對(dui)2015年(nian)印(yin)發的《關于規范新能源(yuan)產(chan)業用(yong)地的通知(zhi)》進行(xing)了三項修(xiu)改，明確加上了“嚴禁占用(yong)永久基本農田和生態保(bao)護(hu)紅線”。

5月19日(ri)，特(te)變(bian)電工(gong)子公司(si)項目施(shi)工(gong)清表問題發生(sheng)后(hou)，當地政府聯(lian)合調(diao)查組已經表態(tai)：“舉一反三，認真整改，堅決落實(shi)最(zui)嚴格的耕地保護制度，守住糧食安全底線，維護好人民群眾切身(shen)利益。”

近日(ri)，一(yi)位光(guang)伏業內人士對記者表(biao)示(shi)，此前光(guang)伏項目(mu)建設(she)過(guo)程中一(yi)些規(gui)范(fan)比較模糊，只(zhi)需要(yao)得到村委、縣(xian)政(zheng)府等同(tong)意(yi)就(jiu)可以，現在上級部門進(jin)一(yi)步明確了(le)用地規(gui)范(fan)。

5月25日(ri)，水利部印發了《水利部關于加強(qiang)河(he)湖水域岸線(xian)空間(jian)管(guan)控的指(zhi)導(dao)意見》，要求光伏電站(zhan)、風力發電等項目(mu)不得在河(he)道、湖泊、水庫內建設。

在何繼江看來，這是對于新能(neng)源電站用(yong)地政策(ce)的進一步收緊，“建設水面光伏對于河(he)道、湖泊的行(xing)洪(hong)、生(sheng)態保護等到底有多(duo)大影(ying)響，這些需要進行(xing)科學評估，統籌管(guan)理，不應當一刀切。”

何繼(ji)江(jiang)還(huan)告訴記(ji)者，同樣是使(shi)用(yong)(yong)農業用(yong)(yong)地，不(bu)(bu)(bu)(bu)同的(de)省份完全不(bu)(bu)(bu)(bu)一樣，耕地的(de)產量(liang)不(bu)(bu)(bu)(bu)一樣，發達地區和(he)落后地區的(de)用(yong)(yong)地成本(ben)也不(bu)(bu)(bu)(bu)一樣，不(bu)(bu)(bu)(bu)能用(yong)(yong)單一的(de)標準去限制(zhi)。

天風證券(quan)3月28日(ri)研報指出，當前中(zhong)西部省(sheng)份光(guang)伏電站土(tu)地租賃費用為200～300元/畝(mu)(mu)/年(nian)，但山東、江(jiang)蘇及河北部分地區可(ke)以達到(dao)700～800元/畝(mu)(mu)/年(nian)，甚至浙(zhe)江(jiang)某光(guang)伏競價項目的土(tu)地租金(jin)飆(biao)至2500元/畝(mu)(mu)/年(nian)。

今年3月，晶科能源CEO陳康(kang)平就在公開(kai)場(chang)合(he)表(biao)示，要加強光(guang)(guang)伏復合(he)項(xiang)目用地保障。他建(jian)議，國家層面出臺支持光(guang)(guang)伏復合(he)項(xiang)目建(jian)設的稅(shui)收(shou)優(you)惠政策(ce)，明確(que)光(guang)(guang)伏復合(he)項(xiang)目中光(guang)(guang)伏陣(zhen)列的耕地占用稅(shui)、土地使用稅(shui)減免規定。