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近日天津濱海新區拆除了70MW光(guang)伏發電項目再一次將(jiang)光(guang)伏用(yong)地推到“風(feng)口浪(lang)尖”上(shang)，根據資料(liao)，該光(guang)伏電站位于(yu)海洋生態保護區內，這是(shi)當(dang)地政府不(bu)得(de)不(bu)嚴(yan)令拆除的“紅線”。

劉明(ming)（化(hua)名(ming)）所在(zai)的(de)(de)(de)企業，在(zai)數(shu)月(yue)前達成(cheng)了一(yi)筆光伏電站交(jiao)易(yi)，但時至(zhi)今日(ri)，劉明(ming)仍奔波在(zai)交(jiao)易(yi)收(shou)尾(wei)的(de)(de)(de)工作中(zhong)(zhong)，其中(zhong)(zhong)土地(di)便是(shi)(shi)讓他最為頭疼的(de)(de)(de)問題。“一(yi)方(fang)面是(shi)(shi)買(mai)方(fang)要(yao)求除(chu)光伏復(fu)合項(xiang)目之(zhi)外的(de)(de)(de)光伏電站用(yong)(yong)地(di)必須按規定轉為建設用(yong)(yong)地(di)，這(zhe)是(shi)(shi)一(yi)項(xiang)‘大工程’；另一(yi)方(fang)面，稅收(shou)是(shi)(shi)光伏電站用(yong)(yong)地(di)面臨(lin)的(de)(de)(de)最大的(de)(de)(de)風險點之(zhi)一(yi)”，劉明(ming)介紹(shao)。

光伏(fu)電站(zhan)(zhan)交(jiao)易(yi)市場的快速崛(jue)起，褪去泡沫，存(cun)量(liang)光伏(fu)電站(zhan)(zhan)開始暴露出許多遺(yi)留問題，不少(shao)企業也面對劉明公司(si)一(yi)樣的“窘(jiong)境”。

劉明(ming)直言，存(cun)量光(guang)伏(fu)電站最大(da)的(de)(de)風險問題(ti)來(lai)(lai)自于兩方面，一個是(shi)合規(gui)(gui)性(xing)問題(ti)，另一個則(ze)是(shi)因建(jian)設施工(gong)帶來(lai)(lai)的(de)(de)質(zhi)量問題(ti)，但相較而言，合規(gui)(gui)性(xing)是(shi)“致(zhi)命性(xing)”，質(zhi)量問題(ti)是(shi)隱(yin)患，但遠沒(mei)有(you)合規(gui)(gui)問題(ti)來(lai)(lai)的(de)(de)嚴重(zhong)。而土地是(shi)其中最為典型的(de)(de)合規(gui)(gui)性(xing)問題(ti)。

這(zhe)一點也得到了某試圖(tu)通(tong)過收(shou)購(gou)擴大(da)光伏(fu)電(dian)站裝機量的國有企業的認(ren)可(ke)，在他(ta)們看來(lai)，技術性的問題(ti)都可(ke)以通(tong)過整改(gai)解決，但合(he)規性的問題(ti)往(wang)往(wang)沒有有效的解決方案。

土地性質問題：“高昂”的用地成本

追(zhui)溯光(guang)伏(fu)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的(de)相(xiang)關(guan)規(gui)定，2015年國(guo)土(tu)資源(yuan)部(bu)(bu)、發(fa)展改革委、科技部(bu)(bu)、工業和(he)信息化部(bu)(bu)、住(zhu)房(fang)城鄉建(jian)(jian)設部(bu)(bu)、商務(wu)部(bu)(bu)六大部(bu)(bu)委聯合下發(fa)了《關(guan)于支持新(xin)產業新(xin)業態(tai)(tai)發(fa)展促進大眾創業萬眾創新(xin)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的(de)意見(jian)》（國(guo)土(tu)資規(gui)〔2015〕5號）（以下簡(jian)稱(cheng)“5號文”），明確“光(guang)伏(fu)、風力(li)發(fa)電(dian)等(deng)項目(mu)(mu)使用(yong)(yong)戈壁、荒(huang)漠、荒(huang)草地(di)(di)(di)等(deng)未利用(yong)(yong)土(tu)地(di)(di)(di)的(de)，對(dui)不占壓土(tu)地(di)(di)(di)、不改變地(di)(di)(di)表形態(tai)(tai)的(de)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)部(bu)(bu)分(fen)，可(ke)按原地(di)(di)(di)類(lei)認定，不改變土(tu)地(di)(di)(di)用(yong)(yong)途，在年度土(tu)地(di)(di)(di)變更調查時作出(chu)標注，用(yong)(yong)地(di)(di)(di)允許以租(zu)賃(lin)等(deng)方式(shi)取(qu)得(de)，雙方簽訂好補償協(xie)議，用(yong)(yong)地(di)(di)(di)報當地(di)(di)(di)縣級(ji)國(guo)土(tu)資源(yuan)部(bu)(bu)門(men)備案；對(dui)項目(mu)(mu)永(yong)久性建(jian)(jian)筑用(yong)(yong)地(di)(di)(di)部(bu)(bu)分(fen)，應依法按建(jian)(jian)設用(yong)(yong)地(di)(di)(di)辦理(li)手續(xu)。對(dui)建(jian)(jian)設占用(yong)(yong)農用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的(de)，所有(you)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)部(bu)(bu)分(fen)均應按建(jian)(jian)設用(yong)(yong)地(di)(di)(di)管理(li)”。

這一規定(ding)伴(ban)隨著我國光伏電站(zhan)裝(zhuang)機規模的數倍增長，累計裝(zhuang)機規模從2015年的43GW躍升(sheng)至2017年的130GW，這其中有(you)近一半的光伏電站(zhan)場(chang)區用(yong)地為農用(yong)地。

“5號文(wen)并(bing)沒(mei)有禁止(zhi)光伏電站使用(yong)(yong)農用(yong)(yong)地(di)，盡管要求(qiu)占(zhan)用(yong)(yong)農用(yong)(yong)地(di)需按照建(jian)設用(yong)(yong)地(di)管理，但很多企業并(bing)不(bu)會將光伏場(chang)區用(yong)(yong)地(di)全部轉為建(jian)設用(yong)(yong)地(di)，這不(bu)現實，土地(di)出(chu)讓金的代價太大了。大家默認場(chang)區用(yong)(yong)地(di)不(bu)占(zhan)壓土地(di)、不(bu)改變地(di)表形態”，劉(liu)明(ming)介紹道。

據(ju)記(ji)者了解，每兆瓦光伏(fu)電站(zhan)占(zhan)地一般為30-40畝(mu)地，那么1GW光伏(fu)電站(zhan)用地約為30000-40000畝(mu)，而2017年全(quan)年全(quan)國新(xin)增建設用地總量指標為600萬畝(mu)。

“每個省每年都有固(gu)定(ding)的(de)建設用地(di)指標，也不可(ke)能(neng)全部放給光伏(fu)用地(di)”，某資(zi)深行業(ye)(ye)人士介紹道，“另外(wai)，在國土(tu)中認定(ding)為農(nong)(nong)用地(di)屬性的(de)土(tu)地(di)，很多已經(jing)是(shi)荒漠(mo)、沙礫等無法開展農(nong)(nong)業(ye)(ye)作(zuo)業(ye)(ye)的(de)地(di)塊(kuai)，不建設光伏(fu)電站，這塊(kuai)土(tu)地(di)其實也廢掉了”。

2015年之后，光伏(fu)(fu)行業(ye)如(ru)火如(ru)荼的(de)(de)發展了幾年，這(zhe)其中(zhong)，相(xiang)(xiang)關主(zhu)管部門也一(yi)(yi)直在(zai)與國(guo)土部門溝通光伏(fu)(fu)用地(di)(di)相(xiang)(xiang)關事宜，試圖為行業(ye)爭取光伏(fu)(fu)用地(di)(di)的(de)(de)寬松(song)政策，然而因各種原因，光伏(fu)(fu)電站用地(di)(di)的(de)(de)相(xiang)(xiang)關政策并未進一(yi)(yi)步明(ming)確。

直到2017年因光(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)項(xiang)目用(yong)(yong)地的矛(mao)盾(dun)暴露，國(guo)土資(zi)源部聯合國(guo)家扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)辦、國(guo)家能源局(ju)下發了《關(guan)于支持光(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)和規范光(guang)伏(fu)(fu)發電產業用(yong)(yong)地的意(yi)見》（國(guo)土資(zi)規[2017]8號），除了強調5號文中的相關(guan)規定外(wai)，允(yun)許光(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)項(xiang)目及利用(yong)(yong)農用(yong)(yong)地復合建設的光(guang)伏(fu)(fu)發電站項(xiang)目使用(yong)(yong)農用(yong)(yong)地，但(dan)是除光(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)以及光(guang)伏(fu)(fu)+項(xiang)目之外(wai)，大比例的普通光(guang)伏(fu)(fu)電站用(yong)(yong)地遺留下來的問題已經(jing)形成。

稅收：光伏用地的另一顆“炸彈”

光(guang)(guang)伏(fu)電(dian)(dian)站用(yong)(yong)地(di)風險除了(le)土(tu)(tu)地(di)性質(zhi)問題之(zhi)外，還有未明確的土(tu)(tu)地(di)使(shi)用(yong)(yong)稅問題。記者曾陸(lu)續報道(dao)過(guo)山(shan)(shan)東等地(di)縣士級財稅部門要(yao)求光(guang)(guang)伏(fu)電(dian)(dian)站繳納城鎮土(tu)(tu)地(di)使(shi)用(yong)(yong)稅的相(xiang)關問題。在山(shan)(shan)東投資建設光(guang)(guang)伏(fu)電(dian)(dian)站的業(ye)主或許都或多(duo)或少(shao)的被要(yao)求過(guo)“繳稅”，即(ji)使(shi)領跑(pao)者項目也并不例外（詳情可(ke)點擊(ji)《不堪(kan)重負！山(shan)(shan)東某地(di)多(duo)座光(guang)(guang)伏(fu)電(dian)(dian)站被全(quan)面積催繳高額土(tu)(tu)地(di)使(shi)用(yong)(yong)稅》《每年5-8元/平(ping)方米(mi)！土(tu)(tu)地(di)使(shi)用(yong)(yong)稅讓山(shan)(shan)東地(di)面光(guang)(guang)伏(fu)電(dian)(dian)站投資商陷入絕境(jing)》查(cha)看）。

實際(ji)上，關于光伏電站用地(di)(di)是(shi)否需要(yao)繳(jiao)納城鎮土地(di)(di)使用稅并(bing)沒有明確的文(wen)件(jian)(jian)參考，大部分的繳(jiao)稅要(yao)求(qiu)其實來(lai)自于地(di)(di)市級財(cai)稅部門，同時，因沒有明確文(wen)件(jian)(jian)規定(ding)，繳(jiao)稅額度以及繳(jiao)納面(mian)積同樣因地(di)(di)區而(er)異(yi)。。

除(chu)此之外，劉明透(tou)露，對(dui)于光(guang)伏(fu)繳(jiao)稅面積認(ren)(ren)定(ding)方(fang)(fang)法有三類，一(yi)是(shi)(shi)按(an)實際占(zhan)(zhan)地(di)面積認(ren)(ren)定(ding)，這也(ye)是(shi)(shi)所(suo)需繳(jiao)納土地(di)稅最(zui)多的認(ren)(ren)定(ding)方(fang)(fang)式(shi)；第二是(shi)(shi)根據光(guang)伏(fu)板投影方(fang)(fang)式(shi)認(ren)(ren)定(ding)；第三是(shi)(shi)按(an)照光(guang)伏(fu)支架基礎占(zhan)(zhan)地(di)面積認(ren)(ren)定(ding)，這是(shi)(shi)繳(jiao)納稅額最(zui)少的認(ren)(ren)定(ding)方(fang)(fang)式(shi)。舉個例子(zi)，某占(zhan)(zhan)地(di)800畝(mu)地(di)的光(guang)伏(fu)復合項目需要(yao)繳(jiao)納耕地(di)占(zhan)(zhan)用稅，按(an)照第一(yi)類認(ren)(ren)定(ding)方(fang)(fang)式(shi)，該企業(ye)需要(yao)繳(jiao)納1400萬余元(yuan)，這對(dui)于企業(ye)來講可謂是(shi)(shi)一(yi)筆巨大的支出，而如果按(an)照第三類認(ren)(ren)定(ding)方(fang)(fang)式(shi)，只需要(yao)繳(jiao)納20-30萬元(yuan)。

按哪種方式認(ren)定將(jiang)(jiang)直接影(ying)響繳稅額度，政(zheng)策的不明晰(xi)給了許多事情商榷的空間，但也(ye)可能存在“天價”稅收(shou)，讓(rang)業主(zhu)欲哭無(wu)淚，因為大部分項目在進(jin)行投資收(shou)益率測算(suan)時并未將(jiang)(jiang)這筆稅費作為邊界條(tiao)件。

2017年，國家能(neng)源(yuan)(yuan)局綜合(he)司下(xia)發了關(guan)于征(zheng)(zheng)求對《關(guan)于減輕可再生能(neng)源(yuan)(yuan)領域涉(she)企稅費負擔的(de)(de)通知》意(yi)見(jian)(jian)的(de)(de)函。征(zheng)(zheng)求意(yi)見(jian)(jian)稿(gao)中提到，在(zai)城(cheng)(cheng)市、縣(xian)城(cheng)(cheng)、建(jian)(jian)制(zhi)鎮(zhen)(zhen)、工礦區(qu)范圍內使(shi)用土地(di)建(jian)(jian)設的(de)(de)光伏(fu)發電項目，由省級政府(fu)核定起(qi)征(zheng)(zheng)標準(zhun)(zhun)，未(wei)達建(jian)(jian)制(zhi)鎮(zhen)(zhen)規(gui)模以(yi)及不(bu)(bu)在(zai)建(jian)(jian)制(zhi)鎮(zhen)(zhen)規(gui)劃(hua)內的(de)(de)土地(di)上建(jian)(jian)設的(de)(de)，不(bu)(bu)征(zheng)(zheng)收城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)土地(di)使(shi)用稅；達到城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)土地(di)使(shi)用稅起(qi)征(zheng)(zheng)標準(zhun)(zhun)的(de)(de)，對光伏(fu)陣(zhen)列不(bu)(bu)占壓土地(di)、不(bu)(bu)改變地(di)表形態(tai)的(de)(de)部分，不(bu)(bu)計入(ru)占用土地(di)面積(ji)，免繳城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)土地(di)使(shi)用稅。然而，該(gai)征(zheng)(zheng)求意(yi)見(jian)(jian)稿(gao)至今仍未(wei)形成紅頭(tou)文件下(xia)發。

縱(zong)觀光伏(fu)行業近幾年的(de)發展(zhan)，從技(ji)術到規模，已經當(dang)之無愧的(de)全球領先。但(dan)是必(bi)須(xu)要(yao)面(mian)對的(de)是，因用地帶來的(de)一系列問(wen)題如補貼(tie)拖(tuo)欠一樣，雖然明知道這是一把懸在頭頂的(de)利(li)劍，但(dan)卻避(bi)不(bu)開也(ye)拿不(bu)掉(diao)。

當前窘況的(de)(de)形成，既有投資企業(ye)的(de)(de)主觀動(dong)機(ji)原因，也(ye)有客(ke)觀政策環境不明確帶來的(de)(de)問題。只是，如(ru)今如(ru)此大體量的(de)(de)光伏電站，如(ru)何解(jie)決(jue)？還需要多(duo)方面考慮行業(ye)發展現(xian)狀以(yi)及我國相關(guan)政策的(de)(de)實(shi)際情(qing)況。“第三次土(tu)地調查可能存在(zai)一(yi)個調為(wei)‘合規’用地的(de)(de)機(ji)會(hui)”，劉明總結道。