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從(cong)實(shi)踐的(de)情況看，增量(liang)配(pei)電改革試(shi)點(dian)(dian)項目(mu)暴露出(chu)的(de)問(wen)題大部(bu)分是共性(xing)的(de)，為此主管部(bu)門兩次在試(shi)點(dian)(dian)項目(mu)進展情況通報中都做(zuo)了有針對(dui)性(xing)的(de)政策安排(pai)，但(dan)試(shi)點(dian)(dian)的(de)推進依(yi)然困難(nan)重(zhong)重(zhong)。在這(zhe)種情況下，繼續擴大試(shi)點(dian)(dian)范圍無(wu)助(zhu)于(yu)問(wen)題的(de)解決，只(zhi)會增加不(bu)必要的(de)改革成本。

2015年(nian)3月，中(zhong)共(gong)中(zhong)央、國(guo)務院印發《關于進(jin)一步(bu)深(shen)化(hua)電(dian)力體(ti)制改革的(de)(de)(de)若干意(yi)見》（中(zhong)發[2015]9號），文件(jian)提出“鼓勵社會資本(ben)投資配(pei)(pei)電(dian)業務。按照有(you)利于促進(jin)配(pei)(pei)電(dian)網建設發展和提高配(pei)(pei)電(dian)運營效率的(de)(de)(de)要求，探索社會資本(ben)投資配(pei)(pei)電(dian)業務的(de)(de)(de)有(you)效途徑(jing)。逐步(bu)向符合條件(jian)的(de)(de)(de)市(shi)場主體(ti)放開(kai)增量(liang)配(pei)(pei)電(dian)投資業務，鼓勵以混合所有(you)制方式發展配(pei)(pei)電(dian)業務。”

根據9號(hao)文的(de)(de)相關精神，2015年以來國(guo)家發(fa)改(gai)(gai)委、國(guo)家能源(yuan)局相繼發(fa)布了(le)《關于推進售(shou)電(dian)側(ce)改(gai)(gai)革的(de)(de)實施意見》《有序放開(kai)配電(dian)網業(ye)務管理辦法》等一系列(lie)政(zheng)策文件，并分三批在全國(guo)范圍內批準開(kai)展320個增量配電(dian)業(ye)務改(gai)(gai)革試點(dian)(dian)，試點(dian)(dian)項(xiang)目基本實現(xian)了(le)全國(guo)地級(ji)以上城(cheng)市全覆(fu)蓋(gai)。

2018年(nian)10月(yue)和2019年(nian)3月(yue)國家發(fa)改(gai)委、國家能源局分(fen)別發(fa)布了(le)(le)兩期(qi)增量(liang)配電(dian)(dian)業務(wu)改(gai)革試點(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)進展情況通(tong)報。通(tong)報指出(chu)，2016年(nian)以(yi)來，國家全力(li)推(tui)(tui)動(dong)增量(liang)配電(dian)(dian)業務(wu)改(gai)革試點(dian)，有效激(ji)發(fa)了(le)(le)社(she)會資本投資增量(liang)配電(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)的積(ji)極性，促(cu)進了(le)(le)配電(dian)(dian)網建設(she)發(fa)展，在(zai)推(tui)(tui)動(dong)提高(gao)配電(dian)(dian)網運營效率、改(gai)善供電(dian)(dian)服務(wu)質量(liang)等方(fang)面作(zuo)出(chu)了(le)(le)積(ji)極探索，但是不(bu)少地區仍(reng)然存在(zai)落(luo)實(shi)情況較(jiao)差，試點(dian)工作(zuo)推(tui)(tui)進不(bu)力(li)，試點(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)遲遲難(nan)以(yi)開(kai)工建設(she)等問題。

2018年12月，國家發改(gai)委、國家能源局(ju)發文要求(qiu)報送第四(si)批增量(liang)配(pei)電(dian)(dian)業務改(gai)革試點，并提出將試點范圍向(xiang)縣域延伸，但近半年過(guo)后，第四(si)批項目仍處在申報、評審過(guo)程中(zhong)，增量(liang)配(pei)電(dian)(dian)改(gai)革試點似乎陷入了進退兩難的(de)境地。

增量配電改革長遠格局不清晰 電網管理面臨破碎化風險

9號(hao)文中對(dui)增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)改革(ge)(ge)(ge)預期(qi)目(mu)標可以總(zong)結(jie)為“促發展、提效率(lv)、開放社會(hui)資本(ben)、推進(jin)(jin)混合所有制改革(ge)(ge)(ge)”，但(dan)在(zai)總(zong)體目(mu)標下，改革(ge)(ge)(ge)主管(guan)部門還應提出相對(dui)清晰的(de)配(pei)電(dian)服(fu)務運營監(jian)管(guan)的(de)長遠格(ge)局和發展路徑，用(yong)以指導(dao)當(dang)前的(de)項目(mu)試點工作。遺(yi)憾(han)的(de)是，在(zai)相關主管(guan)部門大量(liang)批復、上馬(ma)試點項目(mu)的(de)過程中，始終未能(neng)對(dui)增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)改革(ge)(ge)(ge)長遠格(ge)局進(jin)(jin)行研究和明確。

配(pei)電(dian)(dian)業(ye)務(wu)(wu)屬(shu)于區域(yu)自(zi)然(ran)壟(long)斷業(ye)務(wu)(wu)，大量(liang)引入獨立配(pei)電(dian)(dian)網(wang)運營企業(ye)將極大增加(jia)監(jian)管(guan)成本，帶來監(jian)管(guan)風險。我(wo)國電(dian)(dian)力(li)(li)發展(zhan)的歷程(cheng)和世(shi)界(jie)電(dian)(dian)力(li)(li)發展(zhan)的經(jing)驗都表明，配(pei)電(dian)(dian)業(ye)務(wu)(wu)屬(shu)于自(zi)然(ran)壟(long)斷業(ye)務(wu)(wu)，將一個大區域(yu)配(pei)電(dian)(dian)業(ye)務(wu)(wu)劃(hua)分為(wei)多個更(geng)小的區域(yu)由不同主體建設(she)運營，并(bing)不能利用(yong)市場(chang)競(jing)爭(zheng)的內生機制帶來經(jing)營效率(lv)和服(fu)務(wu)(wu)質量(liang)的提升，反而會因(yin)為(wei)被(bei)監(jian)管(guan)對象數(shu)量(liang)增加(jia)，導致(zhi)監(jian)管(guan)任務(wu)(wu)量(liang)增長、監(jian)管(guan)難(nan)度(du)大幅(fu)提升。

對(dui)于同(tong)類型的(de)壟斷(duan)企(qi)業(ye)，主管部門可以通過不同(tong)企(qi)業(ye)間(jian)成本、效(xiao)益、服務(wu)等指標對(dui)比的(de)辦法對(dui)壟斷(duan)企(qi)業(ye)間(jian)引(yin)入(ru)標尺競(jing)爭(zheng)，從(cong)而間(jian)接地(di)促進企(qi)業(ye)自發提(ti)高效(xiao)率和服務(wu)水平。而標尺競(jing)爭(zheng)只需要一定規模地(di)引(yin)入(ru)對(dui)標企(qi)業(ye)就可以實現，在長遠發展格局不明確的(de)前提(ti)下，大規模引(yin)入(ru)對(dui)標企(qi)業(ye)，對(dui)促進競(jing)爭(zheng)作用有限，反而會造成管理上的(de)混亂。

配(pei)電(dian)(dian)業(ye)務(wu)作為(wei)資金、技術(shu)密集型(xing)產業(ye)，應該走規(gui)模(mo)(mo)化發(fa)(fa)展(zhan)道(dao)路(lu)。我(wo)國的(de)(de)配(pei)電(dian)(dian)網經(jing)營(ying)(ying)體制特別是縣級及(ji)以(yi)下(xia)配(pei)電(dian)(dian)網經(jing)營(ying)(ying)體制走過了從(cong)分散到集中的(de)(de)發(fa)(fa)展(zhan)歷程，從(cong)獨立經(jing)營(ying)(ying)的(de)(de)孤(gu)網、躉售電(dian)(dian)網，逐步整(zheng)合到省級電(dian)(dian)力公司統一集中管理，這也是符合配(pei)電(dian)(dian)網運營(ying)(ying)特征和(he)國際(ji)經(jing)驗(yan)的(de)(de)。目(mu)前開展(zhan)的(de)(de)增量配(pei)電(dian)(dian)業(ye)務(wu)試(shi)點大(da)都由不同投資主體組建獨立配(pei)電(dian)(dian)公司運營(ying)(ying)，相對(dui)來說存(cun)在(zai)規(gui)模(mo)(mo)小、力量薄弱等問(wen)題，從(cong)長遠發(fa)(fa)展(zhan)來看，應當走重組整(zheng)合、規(gui)模(mo)(mo)化經(jing)營(ying)(ying)的(de)(de)道(dao)路(lu)。因(yin)此當前的(de)(de)政策(ce)、措施應當對(dui)未來發(fa)(fa)展(zhan)給予充分考(kao)慮，避免因(yin)反復(fu)而造(zao)成浪費。

改(gai)革推(tui)進過(guo)程(cheng)中不(bu)規(gui)范的(de)(de)操作對電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)的(de)(de)經(jing)(jing)營發展造(zao)成困惑和(he)(he)風(feng)險。我(wo)國電(dian)(dian)(dian)力工(gong)業(ye)(ye)經(jing)(jing)過(guo)改(gai)革開放40多年的(de)(de)建設(she)發展，特(te)別是(shi)(shi)上世紀(ji)90年代以來實(shi)施了多輪城鄉配電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)建設(she)改(gai)造(zao)工(gong)程(cheng)，配電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)網(wang)(wang)(wang)架(jia)結(jie)構(gou)逐步(bu)完善，覆(fu)蓋范圍(wei)不(bu)斷(duan)擴大。在(zai)大多數(shu)增量(liang)配電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目涉及(ji)區域內都不(bu)可避免地(di)保有電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)的(de)(de)存量(liang)配電(dian)(dian)(dian)設(she)施。站在(zai)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)角(jiao)度看，增量(liang)配電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目是(shi)(shi)在(zai)“蠶(can)食(shi)”自身配售電(dian)(dian)(dian)市場(chang)空間。從大局出發，企業(ye)(ye)應(ying)當服從和(he)(he)支持國家改(gai)革事(shi)業(ye)(ye)，但是(shi)(shi)當一(yi)個企業(ye)(ye)主(zhu)動放棄(qi)自身業(ye)(ye)務的(de)(de)市場(chang)空間時(shi)，各(ge)層級管理干部(bu)和(he)(he)員工(gong)都難免產(chan)生思想困惑。同時(shi)，一(yi)些(xie)地(di)方政府(fu)不(bu)規(gui)范的(de)(de)區域劃分、資產(chan)處置(zhi)的(de)(de)做法也(ye)帶來了電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)資產(chan)流失風(feng)險。

已批復試點項目未取得成功經驗 擴大試點數量和范圍具有盲目性

改革是體制(zhi)機(ji)制(zhi)的(de)創新，是對原有利益格(ge)局(ju)(ju)的(de)調(diao)整，回顧我國40多年改革開放(fang)歷(li)程，先試點(dian)后推廣、先局(ju)(ju)部后全局(ju)(ju)是我國推進改革的(de)基本思路，也是改革能(neng)夠取(qu)得成功(gong)的(de)重(zhong)要(yao)經驗(yan)。考(kao)慮到(dao)配售電業務(wu)的(de)重(zhong)要(yao)性(xing)和技術(shu)、管理的(de)復(fu)雜性(xing)，當前增量配電改革的(de)工作(zuo)重(zhong)心應當放(fang)在(zai)優選培(pei)育試點(dian)項目，取(qu)得成熟(shu)有效的(de)經驗(yan)之后再進行(xing)推廣普及。

從(cong)過去三年國家相關(guan)主(zhu)管部門對(dui)試點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)批(pi)復情況看，已經背離(li)了“先試點(dian)(dian)后推廣”的(de)(de)(de)(de)工作(zuo)方法。相關(guan)主(zhu)管部門從(cong)2016年11月批(pi)復第一(yi)批(pi)試點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)到2018年4月批(pi)復第三批(pi)試點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，中間間隔時間不(bu)(bu)到一(yi)年半，而這(zhe)么短的(de)(de)(de)(de)時間是很難有效建設、運(yun)營項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)并積(ji)累可推廣復制的(de)(de)(de)(de)經驗(yan)。從(cong)點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)進展(zhan)情況通(tong)報內容，第一(yi)批(pi)試點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)中有大量的(de)(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)進展(zhan)緩慢，截(jie)至(zhi)2019年初取得電(dian)力業務許可證的(de)(de)(de)(de)不(bu)(bu)足20%，建成投(tou)運(yun)的(de)(de)(de)(de)增量配電(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)僅有5項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)（不(bu)(bu)含(han)存(cun)量資產(chan)轉(zhuan)試點(dian)(dian)的(de)(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)）。

增(zeng)加(jia)(jia)試點(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)目個(ge)數、擴(kuo)大(da)試點(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)目范圍主要有兩方(fang)(fang)面(mian)作用，一(yi)方(fang)(fang)面(mian)是(shi)推廣(guang)改革經(jing)(jing)驗，擴(kuo)大(da)改革成果；另一(yi)方(fang)(fang)面(mian)是(shi)可以在(zai)更大(da)范圍探(tan)索(suo)改革經(jing)(jing)驗，找到(dao)更多適宜的(de)(de)改革模式，將改革引向深入。目前批復的(de)(de)試點(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)目已(yi)經(jing)(jing)超過300項(xiang)(xiang)(xiang)，實現地市(shi)級的(de)(de)全覆蓋，樣本(ben)的(de)(de)數量已(yi)經(jing)(jing)足夠多。從實踐的(de)(de)情(qing)況看，試點(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)目暴(bao)露出的(de)(de)問(wen)題大(da)部分是(shi)共性(xing)(xing)的(de)(de)，為此主管部門兩次在(zai)試點(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)目進(jin)展情(qing)況通(tong)報(bao)中(zhong)都做(zuo)了有針(zhen)對性(xing)(xing)的(de)(de)政策(ce)安排，但試點(dian)項(xiang)(xiang)(xiang)目的(de)(de)推進(jin)依然困難(nan)重重。在(zai)這種情(qing)況下，繼續擴(kuo)大(da)試點(dian)范圍無助于問(wen)題的(de)(de)解決，而只會(hui)增(zeng)加(jia)(jia)不必(bi)要的(de)(de)改革成本(ben)。

試點項目上報審批不規范 地方政府隨意干預企業經營

試點(dian)項(xiang)目(mu)上報審(shen)批不(bu)規(gui)范。一(yi)方面(mian)，一(yi)些地(di)方對(dui)改(gai)革政策理(li)解不(bu)到位，把(ba)改(gai)革試點(dian)項(xiang)目(mu)當做一(yi)般性(xing)投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)盲目(mu)上報，項(xiang)目(mu)論證不(bu)充分(fen)，造成項(xiang)目(mu)在(zai)實(shi)施過程中出(chu)現流標(biao)、意向投(tou)資(zi)方退出(chu)、推進(jin)困難等情況；另一(yi)方面(mian)，在(zai)一(yi)些國家主管部門項(xiang)目(mu)批復(fu)文件(jian)中，對(dui)項(xiang)目(mu)名稱進(jin)行批復(fu)，沒有對(dui)規(gui)劃方案、配電(dian)區(qu)域劃分(fen)等內容進(jin)行明確(que)，導(dao)致試點(dian)項(xiang)目(mu)落地(di)困難（鄭州航空港項(xiang)目(mu)是(shi)典(dian)型），試點(dian)范圍(wei)隨意更改(gai)以及(ji)配電(dian)網重復(fu)規(gui)劃、重復(fu)建(jian)設等不(bu)合(he)理(li)現象。

增(zeng)(zeng)量(liang)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)業務改革(ge)涉及內容復(fu)雜，需(xu)要(yao)(yao)建立(li)完(wan)善配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)規(gui)劃、配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區域(yu)劃分、配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價格核定、并網(wang)互聯(lian)、監(jian)管等一(yi)系列政策(ce)措施，需(xu)要(yao)(yao)統一(yi)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)規(gui)劃、建設、并網(wang)、運行、服務、可靠性等標準(zhun)，才能(neng)更好地落實推(tui)進(jin)。目前，相(xiang)關(guan)政策(ce)、措施和(he)(he)標準(zhun)一(yi)定程(cheng)度上存(cun)在不(bu)完(wan)善、不(bu)細(xi)致情況，突出體現(xian)是存(cun)量(liang)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)資(zi)產(chan)處置(zhi)程(cheng)序不(bu)明確，制約了項目推(tui)進(jin)的進(jin)度；輸配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價定價缺乏細(xi)則，不(bu)能(neng)適應增(zeng)(zeng)量(liang)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)改革(ge)需(xu)要(yao)(yao)；配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)技術和(he)(he)服務標準(zhun)不(bu)統一(yi)，影響電(dian)(dian)(dian)網(wang)安全等方面，給試點項目順利推(tui)進(jin)帶(dai)來很大困難(nan)。

地方政府隨意干(gan)預企業經營(ying)，導(dao)致(zhi)增量(liang)配電(dian)項(xiang)目(mu)(mu)經營(ying)困難。增量(liang)配電(dian)項(xiang)目(mu)(mu)具有前期投(tou)入大、建設(she)周(zhou)期長、投(tou)資(zi)回收期慢(man)等特點(dian)，目(mu)(mu)前試點(dian)項(xiang)目(mu)(mu)大多處于起步階段，配電(dian)網資(zi)產和(he)用戶尚未形成規模效應。

在改革實施過程中，一些地(di)方(fang)仍習慣性采取行政手段推進改革，為追求地(di)方(fang)經(jing)(jing)濟(ji)利益而(er)對(dui)電價(jia)進行干預，打造“電價(jia)洼地(di)”，導(dao)致合理(li)的(de)配(pei)電價(jia)格機制無(wu)法落實，試點項目的(de)配(pei)電網投(tou)資難以通過電價(jia)疏導(dao)，項目經(jing)(jing)營困難。

認真總結試點情況和問題 穩步有序推進下一步工作

加(jia)強(qiang)增量(liang)配(pei)電改(gai)(gai)革長遠目(mu)標研(yan)究，明確發(fa)展(zhan)(zhan)格局(ju)，有效(xiao)指導當前工作(zuo)開展(zhan)(zhan)。充分認識配(pei)電業(ye)務(wu)自(zi)然壟斷的(de)(de)(de)屬性(xing)(xing)，切分式、破碎化的(de)(de)(de)改(gai)(gai)革無法利用市場競爭的(de)(de)(de)內生機(ji)制帶來效(xiao)率和服務(wu)的(de)(de)(de)提升。深入研(yan)究配(pei)電網(wang)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)(de)(de)規律(lv)和資金、技術(shu)密集的(de)(de)(de)特(te)性(xing)(xing)，把(ba)握(wo)配(pei)電業(ye)務(wu)改(gai)(gai)革的(de)(de)(de)發(fa)展(zhan)(zhan)趨勢。兼顧電網(wang)企(qi)業(ye)發(fa)展(zhan)(zhan)空間，避免對電網(wang)企(qi)業(ye)生產經營造成過度沖擊。

控(kong)制項(xiang)目(mu)(mu)審批節奏，規(gui)范項(xiang)目(mu)(mu)上報(bao)和審批管理。建立(li)試點(dian)項(xiang)目(mu)(mu)評(ping)(ping)估(gu)機制，對已經批復(fu)的320個試點(dian)項(xiang)目(mu)(mu)進行全面(mian)評(ping)(ping)估(gu)，通過評(ping)(ping)選示范項(xiang)目(mu)(mu)，樹立(li)標桿，總結推廣試點(dian)實(shi)施(shi)和配售電公司運營經驗，發揮典型(xing)引領作(zuo)用。對試點(dian)項(xiang)目(mu)(mu)中暴露出(chu)的共性問題開展深入(ru)研究，有針對性提出(chu)解(jie)決措施(shi)，解(jie)決項(xiang)目(mu)(mu)落地問題。加強對項(xiang)目(mu)(mu)申報(bao)文件的引導(dao)和管理，避免出(chu)現“先天不足”的問題。

完善細(xi)化各(ge)項政策(ce)措施。細(xi)化存量資產(chan)處(chu)置程序，簡化相關審批程序；完善增量配電(dian)網(wang)價(jia)(jia)格機(ji)制(zhi)，出(chu)臺適(shi)應各(ge)地區實際情況的增量配電(dian)網(wang)配電(dian)價(jia)(jia)格定價(jia)(jia)細(xi)則；建立試點項目(mu)退(tui)出(chu)機(ji)制(zhi)；完善爭議解決(jue)機(ji)制(zhi)。

嚴格執行改革政策，加(jia)強違規行為監管(guan)。避免地方主管(guan)部門對(dui)增(zeng)量配電試點項目(mu)電價和企業經營(ying)的不合理干預。