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沒(mei)有(you)無權(quan)利(li)的義(yi)務，也沒(mei)有(you)無義(yi)務的權(quan)利(li)。

核(he)心意思(si)是說：權利(li)和義(yi)(yi)務(wu)是統一的，不(bu)能只享有權利(li)而不(bu)承(cheng)擔(dan)義(yi)(yi)務(wu)，也不(bu)能只承(cheng)擔(dan)義(yi)(yi)務(wu)而不(bu)享有權利(li)。

這，就(jiu)是(shi)法律的基本(ben)理念(nian)，謂(wei)之“公平(ping)”。

同樣的，公平理念同樣適用于政(zheng)策制(zhi)定。

那么，增量配電業務改(gai)革的政(zheng)策，對于增量配電網及(ji)其投資者而言，公平嗎？

筆者嘗(chang)試著做了(le)一點思(si)考，并以電源接(jie)入為例提出(chu)一點非常不成(cheng)熟(shu)的(de)偏見，供各位(wei)小伙伴批評。關于直(zhi)接(jie)接(jie)入電源問題，見《直(zhi)接(jie)接(jie)入電源，是增(zeng)量配電網(wang)的(de)基本權利和義務I增(zeng)量配電實務探討(tao)之一》

一、從不對稱管制的角度看，當前的政策可能有失公平

公(gong)平是相對(dui)的(de)(de)，而(er)不是絕對(dui)的(de)(de)，體現為對(dui)弱(ruo)者(zhe)的(de)(de)扶持，對(dui)強者(zhe)的(de)(de)抑制。

恃強(qiang)凌弱，是最不(bu)得人(ren)心的(de)(de)，因其(qi)觸犯(fan)了人(ren)們心目(mu)中(zhong)的(de)(de)公平精神。在筆者看來，“路(lu)見(jian)不(bu)平一聲吼(hou)”之所以為人(ren)稱道(dao)，就是因其(qi)順應(ying)了人(ren)們內心深(shen)處對(dui)于(yu)不(bu)公平的(de)(de)譴責(ze)、對(dui)于(yu)公平的(de)(de)追求。

想來，由此誕生的(de)(de)(de)(de)“不(bu)(bu)(bu)對(dui)(dui)稱管制”“不(bu)(bu)(bu)對(dui)(dui)稱競爭”等法律制度則順應了人們內心(xin)深處對(dui)(dui)于(yu)公平的(de)(de)(de)(de)追(zhui)求。對(dui)(dui)強者(zhe)(zhe)(zhe)進(jin)行(xing)抑(yi)制，對(dui)(dui)弱者(zhe)(zhe)(zhe)進(jin)行(xing)扶持(chi)，使兩(liang)者(zhe)(zhe)(zhe)處于(yu)“相(xiang)對(dui)(dui)公平”而非“絕(jue)對(dui)(dui)公平”的(de)(de)(de)(de)環境中進(jin)行(xing)競爭，幫助(zhu)弱者(zhe)(zhe)(zhe)盡快成長(chang)為具有競爭力(li)的(de)(de)(de)(de)主(zhu)體，這就是不(bu)(bu)(bu)對(dui)(dui)稱管制的(de)(de)(de)(de)核心(xin)要義。同時，各國電(dian)(dian)力(li)體制改革的(de)(de)(de)(de)經驗，以及我國電(dian)(dian)信改革的(de)(de)(de)(de)經驗也表明，在市場建立之(zhi)初，對(dui)(dui)新進(jin)入市場的(de)(de)(de)(de)弱者(zhe)(zhe)(zhe)進(jin)行(xing)保護(hu)、給予扶持(chi)，對(dui)(dui)原有的(de)(de)(de)(de)居(ju)于(yu)市場支配地位的(de)(de)(de)(de)強大主(zhu)體進(jin)行(xing)限制，令雙方(fang)“不(bu)(bu)(bu)對(dui)(dui)稱競爭”是合理而且必(bi)要的(de)(de)(de)(de)。

比如聯(lian)通(tong)公司剛成(cheng)立的(de)(de)時候(hou)，政府就(jiu)規定聯(lian)通(tong)公司的(de)(de)價格(ge)比中(zhong)國移(yi)動(dong)的(de)(de)價格(ge)低；在發(fa)放3G牌(pai)照的(de)(de)時候(hou)，給(gei)相對較(jiao)弱的(de)(de)聯(lian)通(tong)公司、中(zhong)國電信發(fa)放的(de)(de)分別是成(cheng)熟的(de)(de)經過市場檢驗(yan)的(de)(de)WCDMA牌(pai)照和(he)CDMA2000牌(pai)照，而給(gei)實(shi)力最強的(de)(de)中(zhong)國移(yi)動(dong)則發(fa)放了成(cheng)熟度相對較(jiao)差的(de)(de)TD-SCDMA牌(pai)照。事實(shi)證明，這種(zhong)不(bu)對稱(cheng)管(guan)制在市場主(zhu)體培育方面(mian)發(fa)揮了巨大作(zuo)用，也是我(wo)們能夠享受(shou)到不(bu)斷降(jiang)低的(de)(de)各種(zhong)電信優(you)惠的(de)(de)前提條(tiao)件。

同樣，在(zai)配電業務放開之初，實行不對(dui)稱管制(zhi)，對(dui)新進入的(de)配電企(qi)業進行扶(fu)持、對(dui)原有的(de)居于(yu)市(shi)場支(zhi)配地位(wei)的(de)電網(wang)企(qi)業進行一定(ding)程度(du)的(de)限制(zhi)，是(shi)培育(yu)新興(xing)配電主體的(de)必然選擇(ze)，也是(shi)配電改(gai)革政(zheng)策所應遵循的(de)基本(ben)原則(ze)。否則(ze)，一旦讓小白兔、小松鼠與獅子、老虎在(zai)絕對(dui)公平(ping)、不受保護的(de)條件(jian)下競爭，其結果(guo)可想(xiang)而知(zhi)。

問(wen)題(ti)是，在現有(you)配電業務政策當中，不對稱管制(zhi)有(you)措施嗎？得到執行(xing)了嗎？

很(hen)遺(yi)憾，記者不(bu)得(de)(de)不(bu)說，對電網企(qi)業(ye)(ye)進行不(bu)對稱(cheng)管制措(cuo)施(shi)僅有(you)那(nei)么非(fei)常可憐(lian)的(de)一點點，而且執行效果堪憂。比如(ru)曾經在(zai)發改委的(de)會議紀要中(zhong)提(ti)出(chu)電網企(qi)業(ye)(ye)參與的(de)項(xiang)目不(bu)得(de)(de)超過50%，在(zai)文(wen)件中(zhong)提(ti)出(chu)“不(bu)建議電網企(qi)業(ye)(ye)控股”等，并要求電網企(qi)業(ye)(ye)支持(chi)規(gui)劃(hua)(hua)制定、資產處置、區(qu)域劃(hua)(hua)分、公網接入等，但執行情況卻非(fei)常不(bu)樂觀，目前的(de)大(da)多數試(shi)點進展緩慢(man)甚至(zhi)陷于停(ting)頓就是明證。實(shi)際上，這與不(bu)對稱(cheng)管制措(cuo)施(shi)的(de)不(bu)堅決、不(bu)徹底、不(bu)明確、等級低、力度差(cha)有(you)很(hen)大(da)關系。

與(yu)對(dui)居于(yu)市場支(zhi)配(pei)地位的電(dian)網(wang)企(qi)業(ye)進(jin)行限制同樣重要的，是對(dui)增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)網(wang)支(zhi)持(chi)的措(cuo)施。當(dang)然(ran)，這里的支(zhi)持(chi)措(cuo)施，特(te)指增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)網(wang)企(qi)業(ye)能夠享有、其他(ta)主體包括電(dian)網(wang)企(qi)業(ye)不能享有的特(te)定政策、特(te)定措(cuo)施，絕非一(yi)般性(xing)、普適性(xing)措(cuo)施。但翻遍(bian)現有文件，筆者(zhe)跟很多小伙伴一(yi)樣感(gan)到失望：

除了一些籠而(er)統之、缺乏可操作性的(de)“支持”之外，基本上沒有什(shen)么具(ju)體(ti)措施……

缺乏(fa)不(bu)(bu)對(dui)稱管制(zhi)措施、缺乏(fa)相對(dui)公平(ping)的改革環境(jing)不(bu)(bu)能不(bu)(bu)說是一(yi)種遺憾，是增量配電業務(wu)改革推進緩慢的重(zhong)要原(yuan)因之一(yi)。

二、以電源接入為例，當前的政策可能有失公平

根據當前已經明確的(de)政(zheng)策(ce)(ce)，在直接接入電(dian)源的(de)問題(ti)上(shang)，針對不(bu)(bu)同類型的(de)電(dian)源規定(ding)了不(bu)(bu)同的(de)政(zheng)策(ce)(ce)，其中，可再生能源、分布式電(dian)源被認為可以直接接入，但對于(yu)常規火(huo)電(dian)機組則認為不(bu)(bu)能接入。

筆(bi)者思(si)考(kao)的問題是，這(zhe)種理解正(zheng)確嗎？如(ru)果禁止常規機組接入增量配網，公平嗎？

（一）從現行政策看，并未明確禁止常規機組接入增量配電網

可(ke)再生(sheng)能(neng)源。在(zai)綠色發展(zhan)(zhan)的背(bei)景(jing)下，可(ke)再生(sheng)能(neng)源的發展(zhan)(zhan)受到(dao)國家政(zheng)策的大(da)力鼓勵。可(ke)再生(sheng)能(neng)源直接(jie)接(jie)入增量配(pei)電網已(yi)經明確，不存在(zai)政(zheng)策障礙。

分布式電(dian)(dian)(dian)源(yuan)(yuan)。國(guo)家發展改革委、國(guo)家能源(yuan)(yuan)局《關于(yu)進(jin)一步推進(jin)增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)(dian)(dian)業務改革的通知》（發改經(jing)體〔2019〕27號）已經(jing)明(ming)確，“允(yun)許(xu)符合政策且納入(ru)規劃的分布式電(dian)(dian)(dian)源(yuan)(yuan)以適當電(dian)(dian)(dian)壓等(deng)級就近接入(ru)增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)”，因此(ci)，筆者覺得(de)，分布式電(dian)(dian)(dian)源(yuan)(yuan)接入(ru)增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)的政策已經(jing)有了，接下(xia)來可能要看具體執行了。

常規(gui)火電(dian)機組(zu)。這是爭議(yi)最大的(de)問題(ti)。有(you)人以國家發展改革(ge)委、國家能源局《關于進(jin)(jin)一步推進(jin)(jin)增(zeng)量配(pei)電(dian)業(ye)務改革(ge)的(de)通(tong)(tong)知(zhi)》（發改經(jing)體〔2019〕27號(hao)）等為依(yi)據提出(chu)反對。該(gai)《通(tong)(tong)知(zhi)》規(gui)定：試點項目(mu)內不得(de)以常規(gui)機組(zu)“拉(la)專線”的(de)方式向用(yong)戶直接供電(dian)，不得(de)依(yi)托(tuo)(tuo)常規(gui)機組(zu)組(zu)建局域網(wang)、微電(dian)網(wang)，不得(de)依(yi)托(tuo)(tuo)自備(bei)電(dian)廠(chang)(chang)建設增(zeng)量配(pei)電(dian)網(wang)，禁止以任何方式將公用(yong)電(dian)廠(chang)(chang)轉(zhuan)為自備(bei)電(dian)廠(chang)(chang)。

但分析該(gai)《通(tong)知》所(suo)列幾種情形(xing)(xing)后筆者發現，常規火(huo)電機組作為電源接入(ru)增量配電網的情形(xing)(xing)并不在禁(jin)止之列。《通(tong)知》禁(jin)止的情形(xing)(xing)包括：

一(yi)是(shi)(shi)“試點項(xiang)目(mu)內不(bu)得以常規機(ji)(ji)組‘拉(la)專(zhuan)線’的(de)方式向(xiang)用戶(hu)(hu)直接供(gong)(gong)電(dian)”。該種情(qing)形(xing)，指(zhi)在(zai)增(zeng)量(liang)(liang)配電(dian)網(wang)內，常規火電(dian)機(ji)(ji)組不(bu)通過增(zeng)量(liang)(liang)配電(dian)網(wang)絡而(er)是(shi)(shi)直接建(jian)設(she)專(zhuan)線向(xiang)用戶(hu)(hu)供(gong)(gong)電(dian)的(de)情(qing)況。而(er)常規機(ji)(ji)組接入增(zeng)量(liang)(liang)配電(dian)網(wang)，是(shi)(shi)指(zhi)常規機(ji)(ji)組向(xiang)增(zeng)量(liang)(liang)配電(dian)網(wang)供(gong)(gong)電(dian)，再通過增(zeng)量(liang)(liang)配電(dian)網(wang)的(de)配電(dian)網(wang)絡向(xiang)用戶(hu)(hu)供(gong)(gong)電(dian)的(de)情(qing)形(xing)。這與“拉(la)專(zhuan)線”顯然(ran)有本質的(de)區別。

二(er)是(shi)“不得依(yi)托常(chang)規機組(zu)建(jian)局域網、微電(dian)(dian)網”。該種情形，是(shi)指(zhi)依(yi)托常(chang)規機組(zu)建(jian)設(she)孤網、建(jian)設(she)不與(yu)公(gong)共電(dian)(dian)網相連的局域網、微電(dian)(dian)網，作為與(yu)公(gong)共電(dian)(dian)網相連的增(zeng)量配電(dian)(dian)網則應該不在此列。

三是(shi)“不(bu)得依托自(zi)(zi)備(bei)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)建(jian)設(she)增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)”。這個(ge)問題顯(xian)然是(shi)針(zhen)對(dui)自(zi)(zi)發自(zi)(zi)用(yong)的(de)自(zi)(zi)備(bei)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)的(de)，但(dan)增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)是(shi)與省級(ji)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)地位(wei)平等的(de)公共電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)，向公共電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)供(gong)電(dian)(dian)(dian)的(de)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)顯(xian)然不(bu)是(shi)自(zi)(zi)備(bei)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)，而是(shi)公用(yong)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)。因此(ci)，即使(shi)是(shi)原來的(de)“自(zi)(zi)備(bei)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)”，在經過規(gui)定(ding)程(cheng)序轉為公用(yong)電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)后，也可以(yi)直接(jie)接(jie)入(ru)增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)。

四是“禁止以任何方式(shi)將(jiang)公用電廠(chang)轉(zhuan)為自備電廠(chang)”。如(ru)前所述，向(xiang)增量配電網供(gong)電的電廠(chang)依然屬于(yu)公用電廠(chang)，不因接入增量配電網而改變身(shen)份(fen)，顯然不屬于(yu)本條所禁止的情形。

因(yin)此，筆(bi)者認為，從上(shang)面的一(yi)系(xi)列(lie)文件看，并未明(ming)確禁止(zhi)常規機組接入(ru)增量(liang)配(pei)電網。

（二）從公平角度看，禁止常規機組接入增量配電網或許有失公平

增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)是公共電(dian)(dian)網(wang)(wang)，承擔(dan)(dan)了公共電(dian)(dian)網(wang)(wang)的(de)(de)責任，如電(dian)(dian)網(wang)(wang)的(de)(de)建設運(yun)營(ying)、承擔(dan)(dan)普遍供電(dian)(dian)義(yi)務、承擔(dan)(dan)保底(di)供電(dian)(dian)義(yi)務、可再生能(neng)源消納、代付補(bu)貼、承擔(dan)(dan)交叉補(bu)貼等等全(quan)部責任。這些責任，與大電(dian)(dian)網(wang)(wang)相(xiang)比，主要是地域范圍(wei)大小的(de)(de)差別，本質上區別并不大。

就以投(tou)(tou)資成本(ben)(ben)高(gao)、用電(dian)(dian)(dian)量少的(de)(de)地(di)方比如(ru)偏遠貧困(kun)山區、邊海防哨(shao)所等(deng)增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)投(tou)(tou)資者可能不愿投(tou)(tou)資的(de)(de)地(di)方為例，這些地(di)方大(da)電(dian)(dian)(dian)網確(que)實承擔(dan)了普(pu)遍(bian)供電(dian)(dian)(dian)義(yi)務，但另(ling)一方面(mian)，有小伙伴告訴筆者，這種投(tou)(tou)入(ru)也(ye)是(shi)有回報的(de)(de)：國(guo)家資本(ben)(ben)金注入(ru)、政府性基金扶持(chi)、專(zhuan)項貸款政策支持(chi)、交叉補(bu)貼、輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)回收(shou)，等(deng)等(deng)，都是(shi)對這種普(pu)遍(bian)供電(dian)(dian)(dian)義(yi)務投(tou)(tou)入(ru)的(de)(de)彌補(bu)；更重要的(de)(de)是(shi)，國(guo)家是(shi)大(da)電(dian)(dian)(dian)網的(de)(de)出(chu)資人、盈虧后果(guo)的(de)(de)最(zui)(zui)終承擔(dan)者，不會真(zhen)正(zheng)造成電(dian)(dian)(dian)網企業的(de)(de)損(sun)失。而社會資本(ben)(ben)投(tou)(tou)資的(de)(de)增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)網，實際上也(ye)在承擔(dan)經營(ying)區域內的(de)(de)保底供電(dian)(dian)(dian)義(yi)務，同時，更是(shi)由社會資本(ben)(ben)承擔(dan)最(zui)(zui)終盈虧責任，一旦(dan)損(sun)失，虧的(de)(de)是(shi)社會資本(ben)(ben)的(de)(de)真(zhen)金白銀。

當(dang)然，大電網承(cheng)擔(dan)了(le)最終兜底服務、更大范圍內(nei)的安(an)全責(ze)任(ren)(ren)等，這也是事實(shi)。但(dan)僅就一般責(ze)任(ren)(ren)而言，增量配(pei)電網與大電網承(cheng)擔(dan)的責(ze)任(ren)(ren)并無本質區別。

那么，問題來了：

既然增(zeng)量配電網(wang)與大(da)電網(wang)一樣(yang)(yang)承(cheng)擔了公共電網(wang)的責任，那么(me)，禁(jin)止增(zeng)量配電網(wang)像大(da)電網(wang)一樣(yang)(yang)接入電源，尤其(qi)是(shi)禁(jin)止其(qi)接入價格低、穩定性高(gao)的常規火(huo)電機組，只允許(xu)接入可靠性較(jiao)低的可再生(sheng)能源、成本較(jiao)高(gao)的分布(bu)式電源，是(shi)否(fou)有失公平呢？

或者，從(cong)公平(ping)的角度講，如(ru)果禁止(zhi)接入常規火電機組，那么，是否(fou)應該相應減(jian)輕增量配電網所承(cheng)擔(dan)的責任(ren)呢(ni)？比如(ru)，可否(fou)免除代(dai)付可再生能源補貼等(deng)責任(ren)呢(ni)？可否(fou)在容量電費的問題上給予減(jian)免呢(ni)？

綜上所(suo)述，筆者(zhe)覺得，從權(quan)(quan)利義務相統(tong)一的角度(du)來看，目前(qian)的增量配電(dian)(dian)(dian)業務改革(ge)政策或許真(zhen)的有(you)失公(gong)平：一方面(mian)缺乏必要的不對稱管(guan)制措施，導致(zhi)增量配電(dian)(dian)(dian)網缺少呵護；另(ling)一方面(mian)，增量配電(dian)(dian)(dian)網承擔了(le)公(gong)共電(dian)(dian)(dian)網的義務，但(dan)應(ying)該享有(you)的電(dian)(dian)(dian)源(yuan)接入(ru)權(quan)(quan)利卻并(bing)未得到落(luo)實。

這，或許就是增量配電業務改革推(tui)進艱難的重要原因之一(yi)。

電改非易事，且行且觀察。