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新能源行業經過近十年的快速發展之后，正進入(ru)產(chan)業蛻變的關鍵(jian)時(shi)期，上(shang)網電價調整、補貼(tie)退坡、規模管理政策調整加速這(zhe)一進程(cheng)。

4月11日，國(guo)家能源局(ju)下發(fa)針對2019年風電、光伏發(fa)電建設管(guan)理(li)的規范(fan)性文件（征求意見(jian)稿），光伏行(xing)業(ye)管(guan)理(li)明確以補貼規模定裝機總量、競價獲得補貼資格的方(fang)案，政策定調與預(yu)期相差無幾(ji)。風電行(xing)業(ye)管(guan)理(li)辦法則出現(xian)重大變化(hua)。

從一是嚴格風電(dian)(dian)總量控(kong)制(zhi)，清查廢止(zhi)存(cun)量核(he)準過期(qi)風電(dian)(dian)項(xiang)目(mu)，預計將誘發已核(he)準未并網項(xiang)目(mu)“搶裝”；二是明確(que)競價(jia)配(pei)置風電(dian)(dian)項(xiang)目(mu)兩年內必須投(tou)產，遏制(zhi)資(zi)源圈占(zhan)行(xing)為，提(ti)高資(zi)源配(pei)置效率；三是對(dui)海上(shang)風電(dian)(dian)“突(tu)擊(ji)審批(pi)”投(tou)出(chu)反對(dui)票，2018年5月18日(ri)后各地突(tu)擊(ji)核(he)準文件被(bei)視為無效，海上(shang)風電(dian)(dian)上(shang)網電(dian)(dian)價(jia)競價(jia)另行(xing)確(que)定。

一、先平價申報后競價配置，存量風電“搶裝”

2015年(nian)因風(feng)電(dian)(dian)標桿電(dian)(dian)價下調(diao)出現搶裝(zhuang)行情，年(nian)度新增裝(zhuang)機30.75GW，創(chuang)下近十年(nian)風(feng)電(dian)(dian)年(nian)度新增規(gui)模(mo)之最。在風(feng)電(dian)(dian)管理政策調(diao)整下，2019年(nian)預計將是(shi)風(feng)電(dian)(dian)行業搶裝(zhuang)的第(di)二個年(nian)份。

按照行業一(yi)致預(yu)期(qi)，風電在(zai)實現平(ping)(ping)價(jia)(jia)(jia)上(shang)(shang)網的(de)進(jin)化(hua)過(guo)程中，將經(jing)過(guo)“標(biao)桿電價(jia)(jia)(jia)-競價(jia)(jia)(jia)-平(ping)(ping)價(jia)(jia)(jia)”三步走(zou)，但本次(ci)管理層并(bing)未給新(xin)能(neng)源開發(fa)企業、地方(fang)政(zheng)府更多過(guo)渡期(qi)限，在(zai)全面(mian)開始推進(jin)競價(jia)(jia)(jia)配置(zhi)資源之前，要(yao)求(qiu)各(ge)地優(you)先(xian)申(shen)報(bao)平(ping)(ping)價(jia)(jia)(jia)上(shang)(shang)網項目(mu)(mu)，平(ping)(ping)價(jia)(jia)(jia)項目(mu)(mu)享有并(bing)網消納的(de)優(you)先(xian)權。國家能(neng)源局并(bing)要(yao)求(qiu)各(ge)地在(zai)4月25日(ri)前報(bao)送第(di)一(yi)批項目(mu)(mu)名(ming)單，且在(zai)第(di)一(yi)批項目(mu)(mu)名(ming)單確定之前，各(ge)地暫(zan)不組(zu)織有國家補貼的(de)風電項目(mu)(mu)競爭(zheng)配置(zhi)工作。時間緊、任務重，這樣的(de)變化(hua)超過(guo)地方(fang)政(zheng)府、新(xin)能(neng)源企業和投資機構(gou)的(de)預(yu)期(qi)。

根據領航智庫經(jing)濟測算(suan)，“三北(bei)”地區新建風電項目發電利用小(xiao)時(shi)數在3100小(xiao)時(shi)以(yi)(yi)上(shang)時(shi)才(cai)具備開發價值，項目內部收(shou)益率滿(man)足8%的(de)要(yao)求。以(yi)(yi)內蒙古為(wei)例，2018年發電利用小(xiao)時(shi)數為(wei)2204小(xiao)時(shi)，與(yu)平(ping)價上(shang)網的(de)基準尚(shang)有1000小(xiao)時(shi)的(de)差距(ju)，平(ping)價與(yu)否在一定程(cheng)度上(shang)取決于電力送出和消納(na)。

圖表1：以蒙東地區為例對風電(dian)項目平價上網進行(xing)壓力測試

故此(ci)，風電(dian)(dian)(dian)(dian)行業提前平(ping)(ping)價上網(wang)，風電(dian)(dian)(dian)(dian)設備(bei)制造(zao)、施工建(jian)造(zao)環節面臨盈利壓力，電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業同樣面臨調(diao)度、調(diao)峰、外送(song)、消(xiao)納諸(zhu)多壓力。領航(hang)智庫(ku)預計(ji)第一批平(ping)(ping)價項(xiang)目規模有(you)限(xian)，仍以示(shi)范項(xiang)目為主；同時盡(jin)管政策(ce)鼓勵各類在(zai)建(jian)或核準后未(wei)實質性開工風電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)目轉(zhuan)為平(ping)(ping)價上網(wang)風電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)目，但(dan)從(cong)企(qi)業追求高(gao)電(dian)(dian)(dian)(dian)價的(de)初(chu)心(xin)看，自愿“降檔(dang)”項(xiang)目預計(ji)少(shao)之又少(shao)。

2018年5月18日，國(guo)家能(neng)源局下(xia)發《國(guo)家能(neng)源局關于2018年度風電(dian)建(jian)設管理有關要求的通知(zhi)》（國(guo)能(neng)發新能(neng)〔2018〕47號，下(xia)稱“47號文(wen)”），首(shou)次提(ti)出競(jing)(jing)價配置風電(dian)資(zi)源的方(fang)案，47號文(wen)下(xia)發的時間是(shi)陸(lu)上(shang)集(ji)中式風電(dian)與海上(shang)風電(dian)是(shi)否參與競(jing)(jing)價的分界點。

自此(ci)后，風電(dian)標桿電(dian)價(jia)(jia)的時代遠去。2019年度(du)新增集中式陸(lu)上(shang)風電(dian)和海上(shang)風電(dian)項目(mu)全(quan)部通(tong)過競爭方式配置并確定(ding)上(shang)網(wang)電(dian)價(jia)(jia)，各項目(mu)申報的上(shang)網(wang)電(dian)價(jia)(jia)不得高于國家規(gui)定(ding)的同類資源區標桿上(shang)網(wang)電(dian)價(jia)(jia)。此(ci)外，對于紅色(se)預(yu)警轉橙色(se)或(huo)綠色(se)地區，此(ci)前暫(zan)停建(jian)設項目(mu)也將參與競爭配置資源，這意味著此(ci)前核準文件廢止。

另外需要重(zhong)點注意的(de)(de)是，本次(ci)征(zheng)求意見(jian)稿并明確，“2019年(nian)(nian)度已核準(zhun)的(de)(de)陸上(shang)風電項(xiang)目兩(liang)年(nian)(nian)內未(wei)投產并網的(de)(de)，需按照并網年(nian)(nian)份(fen)標桿價格(ge)上(shang)限重(zhong)新參與市(shi)(shi)場競(jing)價。”言外之意是2019年(nian)(nian)內競(jing)價獲得(de)補貼資格(ge)的(de)(de)項(xiang)目，最(zui)晚應于(yu)2021年(nian)(nian)底(di)前并網，否則補貼標準(zhun)將(jiang)隨行就市(shi)(shi)，進一步(bu)退坡。

對(dui)(dui)于已經核(he)(he)準未并網的存(cun)量風電項(xiang)目(mu)而言，盡管(guan)政策未明(ming)確其投產的時間節點，但(dan)在(zai)競(jing)價(jia)項(xiang)目(mu)的對(dui)(dui)標(biao)下(xia)，項(xiang)目(mu)業主也很清楚“核(he)(he)準兩年內(nei)并網”將是(shi)能否(fou)獲得高(gao)電價(jia)的約束條件。

同時，國(guo)家(jia)能源局啟動梳(shu)理應(ying)廢止的存量項(xiang)(xiang)目(mu)。按照(zhao)(zhao)政(zheng)策規(gui)定，核(he)準兩年內未開工建設且未申請延期或(huo)申請延期但延長(chang)期內仍未開工建設的風電項(xiang)(xiang)目(mu)，核(he)準文件(jian)廢止，此類項(xiang)(xiang)目(mu)參與競爭(zheng)配置，當然原則上還是鼓勵按照(zhao)(zhao)平價上網。

在(zai)這(zhe)一系列政策變(bian)化下(xia)，預(yu)計存量(liang)已(yi)經(jing)核準(zhun)在(zai)建、核準(zhun)未并網(wang)項目將加速開(kai)工建設節奏，行(xing)(xing)業(ye)搶裝將必不可(ke)免。根據行(xing)(xing)業(ye)內粗略統(tong)計，國內已(yi)核準(zhun)未并網(wang)風(feng)電項目80-100GW，這(zhe)些項目是(shi)219、2020年新增(zeng)并網(wang)裝機的主要(yao)來源(yuan)，也(ye)是(shi)驅動行(xing)(xing)業(ye)搶裝行(xing)(xing)情的主要(yao)動力。

受(shou)此影響，2019、2020年(nian)兩年(nian)國內(nei)風電產(chan)業鏈(lian)將出現供(gong)(gong)需緊(jin)平(ping)衡狀況。主要表現為，風機(ji)價格高位震蕩、風機(ji)零部(bu)件供(gong)(gong)應(ying)緊(jin)張(zhang)、運營商搶工期(qi)(qi)、存(cun)量項(xiang)目路(lu)條費快速上漲(zhang)等，但這(zhe)一切(qie)并非是決策層和行業希望出現的。一旦搶裝行情結束，行業景氣(qi)度將隨之迎來(lai)低谷(gu)期(qi)(qi)。

圖表2：國內風電因“搶裝(zhuang)”開啟新一輪成長行(xing)情

二、能源局收緊監管指令，強化規模、規劃管理

2019年風(feng)電建(jian)設管(guan)理(li)工作(zuo)方案提出，“有(you)序按(an)規(gui)(gui)劃和消納(na)能力(li)組(zu)織風(feng)電建(jian)設”，強(qiang)化風(feng)電開發總量控制的(de)思(si)想。與以往年度建(jian)設方案相比，2019年更(geng)加強(qiang)調(diao)規(gui)(gui)劃管(guan)理(li)的(de)原則，以《國家能源局關于可再生能源發展“十(shi)三(san)五”規(gui)(gui)劃實施的(de)指導意見(jian)》（國能發新能〔2017〕31號）為各省（市(shi)、區）設定的(de)規(gui)(gui)劃為上限，控制需要補貼的(de)項目總量。

2018年(nian)底前已(yi)并網和已(yi)核準建設的風電項(xiang)目(mu)(mu)（扣(kou)除應廢止或(huo)其他原因不(bu)具備建設條件的項(xiang)目(mu)(mu)），總規(gui)模已(yi)超過本省級區域2020年(nian)規(gui)劃(hua)并網目(mu)(mu)標(biao)的，除平價(jia)上(shang)網風電項(xiang)目(mu)(mu)外，暫停新增陸上(shang)集中(zhong)式風電項(xiang)目(mu)(mu)建設。

國(guo)家(jia)能源局(ju)強化規劃(hua)管(guan)理和總量控制，目的(de)是防止在風(feng)電審批權下放(fang)后，風(feng)電行(xing)業發(fa)展失(shi)控，對補貼增長(chang)帶來(lai)壓(ya)力。

2018年(nian)國內多個省份風(feng)電開(kai)發(fa)指(zhi)(zhi)標超(chao)過(guo)十三五指(zhi)(zhi)導意(yi)見，山西、河南、湖北(bei)、廣西4省均超(chao)過(guo)規劃(hua)100萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)。其中，2018年(nian)山西下發(fa)風(feng)電開(kai)發(fa)指(zhi)(zhi)標560萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)，超(chao)過(guo)指(zhi)(zhi)導意(yi)見設(she)定的(de)240萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)目標，超(chao)出規劃(hua)320萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)；河南超(chao)過(guo)規劃(hua)250萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)，廣西超(chao)過(guo)規劃(hua)169.4萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)，湖北(bei)超(chao)過(guo)規劃(hua)124.14萬(wan)(wan)(wan)千(qian)瓦(wa)(wa)(wa)(wa)。

地(di)方(fang)政府風電(dian)開(kai)發規模之所以(yi)超標，一是(shi)開(kai)發企業有(you)(you)動力在2019年風電(dian)項目競價(jia)前鎖定高電(dian)價(jia)、提高風電(dian)項目投(tou)(tou)資(zi)(zi)收(shou)益，二是(shi)地(di)方(fang)政府具有(you)(you)資(zi)(zi)源換投(tou)(tou)資(zi)(zi)的沖(chong)動，在國家能源管理部門(men)規章和行政審(shen)批(pi)權限中尋找平衡，為拉動本地(di)投(tou)(tou)資(zi)(zi)創造條件(jian)。

2018年(nian)5月18日，國(guo)家能源局下發《關于2018年(nian)度(du)風(feng)電建(jian)設管理(li)有關要求的通知》（47號文），文件(jian)提出：“從本通知印(yin)(yin)發之日起，尚未印(yin)(yin)發2018年(nian)風(feng)電度(du)建(jian)設方(fang)案(an)(an)的省(自治區、直轄(xia)市)新增集中(zhong)式(shi)陸上(shang)風(feng)電項目(mu)和(he)未確定(ding)投(tou)資主(zhu)體的海上(shang)風(feng)電項目(mu)應全部通過競(jing)爭方(fang)式(shi)配置(zhi)和(he)確定(ding)上(shang)網(wang)電價。已印(yin)(yin)發2018年(nian)度(du)風(feng)電建(jian)設方(fang)案(an)(an)的省(自治區、直轄(xia)市)和(he)已經確定(ding)投(tou)資主(zhu)體的海上(shang)風(feng)電項目(mu)2018年(nian)可繼續(xu)推進(jin)原(yuan)方(fang)案(an)(an)。”

上述省(sheng)份均在2018年(nian)5月18日(ri)之前(qian)下發當年(nian)風電建(jian)設方(fang)案，從而規避(bi)參與(yu)競價配置資源的規定。

圖表3：多省2018年(nian)陸上風電指標超(chao)過十三(san)五指導意見

三、海上風電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時高電價“打水漂”

2018年(nian)，海上(shang)風電(dian)(dian)資源(yuan)圈占轟轟烈烈。以廣(guang)東、江(jiang)蘇、福建、遼(liao)寧等省份為(wei)主，三峽集團(tuan)、中廣(guang)核新能源(yuan)、龍源(yuan)電(dian)(dian)力(li)、國(guo)電(dian)(dian)投中央(yang)與地(di)方國(guo)有企業積極布局(ju)海上(shang)風電(dian)(dian)開(kai)發。領航智庫不完全(quan)統計，2018年(nian)獲得核準(zhun)的風電(dian)(dian)項目(mu)規模超過40GW，其中廣(guang)東省內(nei)核準(zhun)30GW以上(shang)，江(jiang)蘇核準(zhun)8GW以上(shang)，為(wei)數不少的項目(mu)是在2018年(nian)底突擊核準(zhun)。

在這一輪海(hai)(hai)上風電開(kai)發(fa)大潮(chao)中，風機制造、葉片、塔筒(tong)、海(hai)(hai)底(di)電纜、電氣設(she)備(bei)、EPC等全產業(ye)鏈主體積極參與，行業(ye)開(kai)發(fa)建設(she)的(de)熱情空前。

國家能源局《風電發展“十三(san)五”規(gui)劃》提(ti)出，“十三(san)五”積極(ji)穩妥推進海上(shang)風電建設，到2020年(nian)全(quan)國海上(shang)風電開(kai)(kai)工建設規(gui)模達(da)到1000萬千(qian)瓦，力爭累(lei)計并(bing)網容量達(da)到500萬千(qian)瓦以上(shang)。按照(zhao)當前(qian)行業開(kai)(kai)發的節奏，2019年(nian)有望提(ti)前(qian)實現(xian)500萬千(qian)瓦裝機的開(kai)(kai)發目標。

各(ge)開發企(qi)業之(zhi)所以(yi)加緊圈占(zhan)海上風電(dian)資源，目的(de)也是在2019年風電(dian)開發之(zhi)前鎖定0.85元/千瓦時的(de)高電(dian)價(jia)。但(dan)是，海上風電(dian)在享受高電(dian)價(jia)的(de)同(tong)時，財(cai)政補貼缺(que)口壓力進一(yi)步加大。

從2018年(nian)底開始，國家(jia)能源(yuan)管(guan)理部門即對各地(di)的突擊(ji)審(shen)批行(xing)為提出異議(yi)，主要開發主體在公共場所(suo)對海上風(feng)電(dian)慎(shen)而又慎(shen)。在2019年(nian)風(feng)電(dian)開發管(guan)理文(wen)件中，國家(jia)能源(yuan)局(ju)提出“有序穩妥推進(jin)海上風(feng)電(dian)項目建設”。

圖表4：主要省份大(da)幅調整海上風電規(gui)劃目標(biao)

本次國(guo)家(jia)能源局專門提出，2018年度(du)未(wei)通(tong)過競爭(zheng)方式進入國(guo)家(jia)補(bu)貼(tie)范圍并(bing)確(que)定(ding)上網電(dian)價(jia)(jia)的(de)海上風電(dian)項目(mu)，其核(he)準文(wen)件不能作(zuo)為享受國(guo)家(jia)補(bu)貼(tie)的(de)依據。在(zai)47號文(wen)發布(bu)之日前（2018年5月18日）獲得核(he)準的(de)海上風電(dian)項目(mu)，在(zai)本次通(tong)知發布(bu)前未(wei)辦齊開工前手續的(de)，均(jun)參加競爭(zheng)配置并(bing)通(tong)過競爭(zheng)確(que)定(ding)上網電(dian)價(jia)(jia)。

盡管(guan)是(shi)征(zheng)求意見(jian)，但行業內(nei)最擔(dan)心(xin)的事情還是(shi)出(chu)(chu)現了。簡而言之，各省(sheng)在47號文下(xia)發(fa)之后突擊核(he)準的海上(shang)風(feng)電(dian)(dian)不能(neng)進入國(guo)家補貼目(mu)錄，需要重新競價(jia)核(he)定上(shang)網電(dian)(dian)價(jia)。對于海上(shang)風(feng)電(dian)(dian)開發(fa)商(shang)而言，0.85元/千瓦時的高電(dian)(dian)價(jia)可能(neng)成為奢望，各省(sheng)提出(chu)(chu)的高容量(liang)海上(shang)風(feng)電(dian)(dian)發(fa)展規(gui)劃目(mu)標(biao)實(shi)現可能(neng)打折扣。

但是，對于(yu)海(hai)上風電(dian)是否參與競爭(zheng)配置資(zi)源，上述新規(gui)與47號(hao)文件(jian)(jian)限定的(de)條(tiao)件(jian)(jian)并不一致(zhi)。47號(hao)文提出“在(zai)2018年5月18日之(zhi)(zhi)前(qian)確定投(tou)資(zi)主(zhu)體(ti)(ti)的(de)海(hai)上風電(dian)項(xiang)目可(ke)以執(zhi)行原資(zi)源配置方案”，海(hai)上風電(dian)是否豁免參與競價配置資(zi)源的(de)條(tiao)件(jian)(jian)是在(zai)47號(hao)文之(zhi)(zhi)前(qian)確定投(tou)資(zi)主(zhu)體(ti)(ti)，且未對項(xiang)目開工(gong)、投(tou)產時點做出明(ming)確限定。

圖(tu)表5：2018-2019海上風電競(jing)價管理政(zheng)策比較

而(er)根據(ju)新政(zheng)，只(zhi)有(you)在2018年(nian)5月(yue)18日之(zhi)前獲(huo)得核(he)準(zhun)并(bing)于2019年(nian)4月(yue)11日（征求意見稿發(fa)布時間(jian)）前具(ju)備(bei)開(kai)(kai)工條件(jian)的(de)(de)項目才可以豁(huo)免參與(yu)競(jing)價(jia)配(pei)置資(zi)(zi)(zi)源。這(zhe)一規定(ding)與(yu)47號文提出的(de)(de)“在2018年(nian)5月(yue)18日之(zhi)前確定(ding)投(tou)資(zi)(zi)(zi)主體(ti)的(de)(de)海上風(feng)(feng)電項目可以執行原(yuan)資(zi)(zi)(zi)源配(pei)置方案”的(de)(de)規定(ding)沖突。在風(feng)(feng)電開(kai)(kai)發(fa)流程中，確定(ding)投(tou)資(zi)(zi)(zi)主體(ti)與(yu)獲(huo)得核(he)準(zhun)并(bing)不是同一個時間(jian)節(jie)(jie)點(dian)(dian)(dian)，列(lie)入開(kai)(kai)發(fa)建設方案與(yu)具(ju)備(bei)開(kai)(kai)工條件(jian)也(ye)非同一時間(jian)節(jie)(jie)點(dian)(dian)(dian)，建議進一步明確海上風(feng)(feng)電豁(huo)免參與(yu)競(jing)價(jia)配(pei)置資(zi)(zi)(zi)源的(de)(de)時間(jian)點(dian)(dian)(dian)，以減少對(dui)投(tou)資(zi)(zi)(zi)企業開(kai)(kai)發(fa)節(jie)(jie)奏(zou)的(de)(de)影響。

注：本文圖表數據來源于領航智庫和國家能源局。